III SA/Kr 31/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak ( spr.) Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2014r. nr [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia 17 października 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 i 2 w związku z art. 58 kpa, odmówił P. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2014 r. znak: [...] nakładającej na P. M. karę pieniężną w wysokości 10.000,- zł za naruszenie przepisów Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wydanie powyższego postanowienia poprzedziły następujące okoliczności: Przesyłka zawierająca wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] 2014 r. została awizowana P. M. dwukrotnie - dnia 8 kwietnia 2014 r., dnia 16 kwietnia 2014 r. i nie została podjęta przez adresata (koperta zawierająca przesyłkę, k. 49 akt adm.). P. M. odwołał się od decyzji WITD w dniu 21 lipca 2014 r. a wraz z odwołaniem złożył prośbę o przywrócenie terminu do jego wniesienia - obydwa pisma datowane 18 lipca 2014 r. W piśmie zawierającym tę prośbę podał, że niedotrzymanie terminu nastąpiło bez jego winy, na skutek choroby, o której informował w toku postępowania. Wskazał też, że ustanie przeszkody powodującej uchybienie nastąpiło w dniu 17 lipca 2014 r. W tej dacie "na skutek odebranego upomnienia" dowiedział się o przedmiotowej decyzji. Odwołanie i prośba P. M. o przywrócenie terminu zostały wniesione w dniu 21 lipca 2014 r. (koperta, k. 53 akt adm.). Pismem z dnia 18 sierpnia 2014 r. organ odwoławczy wezwał P. M. do przesłania oryginału lub kopii poświadczonej zgodnie z treścią art. 76a kpa, zwolnienia lekarskiego, poświadczającego niemożność wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r., w terminie 7 dni, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o dotychczasowo zebrany materiał dowodowy. W odpowiedzi na powyższe pismo P. M. przesłał organowi zaświadczenie o wypłaconych z ubezpieczenia społecznego zasiłkach chorobowych, w okresie od 10 stycznia 2014 r. do 29 czerwca 2014 r. W dniu 17 października 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wskazane na wstępie postanowienie odmawiające P. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego uzasadnieniu GITD wskazał, że w aktach sprawy znajduje się koperta, w której decyzja organu l instancji została nadana i na kopercie tej znajduje się prawidłowy adres odwołującego się (ul. J, Z) oraz adnotacje pracownika Poczty Polskiej, zgodnie z którymi przesyłka była dwukrotnie awizowana i termin do jej odbioru upłynął w dniu 23 kwietnia 2014 r. Zatem decyzja organu l instancji została doręczona stronie na zasadach określonych w art. 44 § 4 kpa w dniu 23 kwietnia 2014 r. W ocenie organu odwoławczego strona, wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. GITD podkreślił, że przejściowe problemy zdrowotne nie muszą uzasadniać braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 544/13 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt l SA/Gd 209/13. GITD podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku strona nie wyjaśniła, czy miała możliwość skorzystać z pomocy innej osoby, a przesłane zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach z ubezpieczenia społecznego nie poświadcza niemożności wniesienia przez stronę odwołania. Ponadto GITD podkreślił, że strona winna była przewidzieć, iż toczące się postępowanie administracyjne zakończy się wydaniem decyzji, która zostanie przesłana stronie na podany przez nią adres, a więc twierdzenie odwołującego się, iż nie wiedział on nic o prowadzonym postępowaniu, było nietrafne, gdyż z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż pojawił się on już na miejscu kontroli w dniu 7 lutego 2014 r. Na potwierdzenie swojego stanowiska GITD powołał się także na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Szczecinie z dnia 22 maja 1997 r. sygn. SA/Sz 630/96 oraz z dnia 2 lutego 2000 r. sygn. SA/Sz 2125/98. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie GITD wniósł P. M., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że na podstawie art. 58 kpa w sposób prawidłowy i spełniając wszystkie przesłanki, zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu oraz dołączył dokument z ZUS świadczący, iż był chory, co uniemożliwiło mu odebranie przesyłki zawierającej decyzję organu l instancji. Skarżący podkreślił też, że w dniu 7 lutego 2014 r. nikt nie informował go, że będzie prowadzone przeciwko niemu postępowanie, gdyż sprawa toczyła się między kontrolującym a kierowcą. Natomiast na wezwanie z dnia 18 lipca 2014 r. skarżący przedstawił zaświadczenie, które był w stanie uzyskać. Zdaniem skarżącego, organ kwestionując to zaświadczenie, mógł się zwrócić do ZUS o przesłanie odpisu zwolnienia i dokonanie jego oceny. Skarżący podkreślił, że choroba była stanem przez niego niezawinionym. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł prowadzi do uznania, że skargę należało uznać za uzasadnioną, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy art. 58 § 1 i 2 i art. 59 kpa. Ma więc ono charakter rozstrzygnięcia wyłącznie procesowego, zamykającego stronie możliwość ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymagała zatem przede wszystkim ustalenia, czy Główny Inspektor Transportu Drogowego w prawidłowy sposób zastosował art. 58 kpa. Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Z kolei przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Na tle przytoczonej regulacji podnosi się, że instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób nie budzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II GSK 503/12). Przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 1534/13). Przede wszystkim jednak, to na stronie, a nie na organie, ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że przesłanki z art. 58 § 1 i 2 kpa zostały spełnione (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 933/10). W kontrolowanym postępowaniu skarżący zażądał przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, składając jednocześnie odwołanie, co niezbicie wynika z treści pisma skarżącego datowanego 18 lipca 2015 r., wniesionego do organu jednocześnie z odwołaniem. Co prawda prośba o przywrócenie terminu została skierowana przez skarżącego do organu pierwszej instancji, jednakże słusznie została ona rozpatrzona zgodnie z treścią art. 59 § 2 kpa przez organ odwoławczy. Skarżący w swoim wniosku wskazał ogólnie, że powodem uchybienia terminu była jego choroba, o której wcześniej informował, nie wskazał jednak przy tym na konkretne okoliczności, czy zdarzenia uniemożliwiające dochowanie terminu wniesienia odwołania, istniejące w okresie decydującym o zachowaniu terminu. Treść prośby skarżącego o przywrócenie terminu była więc niewystarczająca do rozpatrzenia jego wniosku, biorąc pod uwagę regulację wynikającą z art. 58 § 1 kpa. Zasadnie zatem organ podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia, czy istotnie po stronie skarżącego zachodziły okoliczności uniemożliwiające zachowanie terminu do wniesienia odwołania ponieważ jak wyżej wskazano to na podmiocie, który uchybił terminowi ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, iż zachodziła po jego stronie niemożność dokonania czynności we właściwym czasie. Sądy administracyjne wskazują, że jeśli organ uzna, iż wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, wezwać stronę do uzupełnienia wniosku lub o przedłożenie posiadanej dokumentacji mającej dla znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt l SA/Ol 583/14; wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 162/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2717/11). Oceniając zatem sposób postępowania organu, którego wynikiem było wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że treść ustaleń, które legły u podstawy odmowy przywrócenia terminu, oraz okoliczności, do których wykazania wezwał skarżącego celem rozpatrzenia jego prośby, zgodnie z brzmieniem i prawidłową interpretacją art. 58 § 1 kpa należało uznać za nieprawidłowe, niewystarczające i naruszające powyższy przepis, oraz wskazane wyżej przepisy art. 7, 8 i 9 kpa. W toku postępowania organ naruszył także zasady wynikające z przepisów art. 7, 8 i 9 kpa. GITD zwrócił się bowiem do skarżącego o przesłanie oryginału lub kopii zaświadczenia lekarskiego poświadczającego niemożność wniesienia odwołania. Zwrócić należy jednak uwagę, że osoba zainteresowana przywróceniem terminu ma uprawdopodobnić, że jego uchybienie nastąpiło bez jej winy. Uprawdopodobnienie w przeciwieństwie do udowodnienia nie musi dawać pewności, lecz jedynie wiarygodność twierdzenia o danej okoliczności. Dlatego za błędne należało uznać wezwanie przez GITD skarżącego "do przedłożenia zwolnienia lekarskiego potwierdzającego niemożność wniesienia przez skarżącego odwołania", co mogło zostać przez skarżącego zrozumiane jako konieczność udowodnienia niemożności zachowania terminu do wniesienia odwołania. Nadmienić przy tym należy, że okoliczność korzystania ze zwolnienia lekarskiego nie uzasadnia sama przez się uznania, że wnoszący o przywrócenie terminu nie był w stanie w tym okresie dochować terminu. Pogląd ten co do zasady jest stanowiskiem przesądzonym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Istotne jest bowiem, czy okoliczność ta była - dla zachowania terminu - nie do przezwyciężenia i czy strona dołożyła wysiłku by przeszkoda ta nie doprowadziła do naruszenia terminu (tak NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1599/12, także wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe sformułowanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków prośby o przywrócenie terminu powinno wskazać na możliwość przedłożenia odpowiednich dokumentów, lub przedstawienia innych dowodów, które mogłyby być podstawą uprawdopodobnienia a nie wykazania, czyli udowodnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu, użyte przez organ sformułowanie nie stanowi więc prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków podania o przywrócenie terminu. Przepis art. 9 kpa stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ powinien dać wyraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 kpa), mając na względzie interes skarżącego (art. 7 kpa) oraz jego indywidualne warunki. Skarżący powinien zostać pouczony i wezwany do uzupełnienia wniosku w taki sposób, aby miał świadomość, że winien uprawdopodobnić, a nie udowodnić brak winy w uchybieniu terminu - art. 58 § 1 kpa. Sąd zwraca uwagę, że skarżący w treści swego pisma z dnia 7 marca 2014 r., wniesionego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji podał, że w razie uznania przez organ za konieczne, wystąpi do ZUS o uzyskanie zwolnienia lekarskiego, jednak organ oceniając prośbę o przywrócenie terminu poprzestał jedynie na ocenie przedstawionego zaświadczenia o wypłaconych zasiłkach z ubezpieczenia społecznego. Jego treść także nie została należycie przeanalizowana, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że zdaniem organu przejściowe problemy zdrowotne nie muszą uzasadniać braku winy w uchybieniu terminu (str. 2 uzas.). Już sam okres pobierania przez skarżącego zasiłku chorobowego może świadczyć o okoliczności przeciwnej - trudno bowiem zdaniem Sądu mówić o przejściowych problemach zdrowotnych w przypadku zwolnienia chorobowego trwającego przez okres półroczny. Fakt ten powinien był wzbudzić po stronie organu wątpliwości, czy stan zdrowia skarżącego powodujący konieczność korzystania z tak długotrwałego zwolnienia lekarskiego mógł mieć wpływ na wyłączenie winy skarżącego przy uchybieniu terminu do wniesienia odwołania i spowodować procedowanie w kierunku poczynienia koniecznych w świetle art. 58 § 1 kpa ustaleń. Przedstawione wyżej stanowisko uzasadnia uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania - art. 58 § 1, art. 7 i art. 9 kpa mogącym mieć Istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując prośbę skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2014 r. nr [...], organ będzie miał na uwadze przedstawione wyżej stanowisko i przeprowadzi postępowanie z jego uwzględnieniem, kładąc nacisk na prawidłowe pouczenie skarżącego oraz umożliwienie skarżącemu uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu za pomocą dostępnych mu środków dowodowych. W związku z powyższym, na podstawie art. 141 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ppsa.