III SA/Kr 318/17

Kraków, dnia 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na pismo Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...], w którym organ ustosunkował się do złożonego przez skarżącego w dniu 5 stycznia 2017 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu pozytywnie wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Przesłanie W. K. zaskarżonego pisma poprzedziły następujące czynności: skarżący wnioskiem z dnia 10 czerwca 2016 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie pomocy mieszkaniowej "ze względów społecznych". Prezydent Miasta odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 24 października 2016 r. nr [...], iż pomoc mieszkaniowa mu nie przysługuje. Powołał się przy tym na § 11 ust. 3 pkt lit. b uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z dnia 20 lipca 2015 r., poz. 4508 ze zm.), który wymaga, by kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem. Skarżący tej przesłanki nie spełnił. Następnie skarżący wezwał organ pismem z dnia 10 listopada 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Po otrzymaniu odpowiedzi na piśmie z dnia 5 grudnia 2016 r., ponowił wezwanie – pismem z dnia 23 grudnia 2016 r., wobec którego organ odpowiedział pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., będącym przedmiotem niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] stanowiące odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżone pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest ono ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty, ani też nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Skarżący domaga się udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy, mimo, że w ocenie organu nie spełnia warunków określonych w uchwale Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. z dnia 20 lipca 2015 r., poz. 4508 ze zm.). Zaskarżone pismo jest jednym z pism zawierających stanowisko organu w sprawie wnioskowanego lokalu, wystosowanych do skarżącego w toku postępowania. Nie zawiera władczego rozstrzygnięcia charakterystycznego dla zakresu aktów, czynności, decyzji czy postanowień objętych kognicją sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m.in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 10 października 2012 r., która ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m.in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt: I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt: I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt: I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym, że skarżący nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę W. K. odrzucił.