III SA/Kr 337/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi H. W. na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 29 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 postanawia I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącej z kasy Sądu uiszczony wpis w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych). H. W. w dniu 24 sierpnia 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju dla małych projektów objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pod nazwą: Organizacja i przeprowadzenie specjalistycznych zajęć edukacyjnych dla mieszkańców miejscowości P związanych z dziedzictwem historyczno-kulturowym, zasobami przyrodniczymi oraz treningiem pamięci i efektywną nauką. Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy na realizację projektu. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczność złożenia przez wnioskodawczynię identycznych wniosków o przyznanie dofinansowania operacji o tym samym celu dla mieszkańców gminy R (o nr [...]) na kwotę 25.000,00 zł oraz dla mieszkańców gminy D (o nr [...]) na kwotę 25.000,00 zł. Każda z operacji składa się z dwóch etapów, które mają być zrealizowane w tym samym czasie oraz jest skierowana do tej samej grupy odbiorców. W ocenie organu taki stan rzeczy stanowi o sztucznym dzieleniu projektu. W piśmie powyższym zawarto również pouczenie o treści art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W związku z rozstrzygnięciem z dnia 12 grudnia 2012 r. H. W. pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając mu naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. znak: [...] negatywnie rozpatrzył wezwanie podzielając wcześniej wyrażone stanowisko. Organ stwierdził, że rozpatrując wniesione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Samorząd Województwa dochował wszelkiej staranności na etapie weryfikacji wniosku oraz zbadał wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy. Wskazany przez organ powód odmowy przyznania pomocy polegający na sztucznym dzieleniu operacji przez wnioskodawcę jest uzasadniony. Wszystkie złożone przez wnioskodawcę wnioski posiadają ten sam cel operacji, zakres tematyczny, termin realizacji oraz taką samą grupę odbiorców. Wyjaśnienia wnioskodawcy mówiące, że każdy z przedmiotowych projektów dotyczy odrębnych obszarów, a co za tym idzie skierowany jest innej grupy odbiorców, w świetle dokumentacji projektu uznano za nieuzasadnione. Wskazano, że wnioskodawca w Sekcji V Opis operacji we wszystkich wnioskach o przyznanie pomocy stwierdził, że zebranie dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia szkolenia "prowadzone będzie na całym obszarze objętym LSR" ze szczególnym uwzględnieniem danej miejscowości, a "materiał, który zapamiętywali będą konkursanci będzie wiązany z datami, wydarzeniami, pojęciami, nazwami własnymi, danymi liczbowymi lub innymi związanymi z obszarem objętym LSR". W ocenie organu przytoczone fragmenty pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że szkolenia wymienione w ww. wnioskach posiadają ten sam zakres tematyczny, a wszystkie operacje przeprowadzone zostaną na wspólnym obszarze (obszar LSR). Każdy z przedmiotowych wniosków posiada również ten sam cel operacji. tj. "podniesienie jakości życia mieszkańców objętych LSR, poprzez zorganizowanie specjalistycznych zajęć edukacyjnych dla dzieci i młodzieży dotyczących dziedzictwa historyczno-kulturowego oraz zasobów przyrodniczych regionu z wykorzystaniem nowoczesnych metod nauczania oraz treningu pamięci. Operacja pozwoli na podniesienie jakości życia mieszkańców, waloryzację zasobów przyrodniczych oraz dziedzictwa historyczno-kulturowego, rozwój potencjału społecznego, wzrost świadomości ekologicznej oraz rozwój zasobów ludzkich poprzez edukacją i rozwój oferty spędzania wolnego czasu u oparciu o historię, kulturę i przyrodę obszaru objętego LSR". Wszystkie ww. przesłanki łącznie pozwalają, zdaniem organu, stwierdzić, że szkolenia objęte wnioskami mogłyby być realizowane ramach jednego projektu, a ich podziału na trzy osobne operacje dokonano jedynie w celu uzyskania wyższej kwoty pomocy. Przeprowadzenie tego samego szkolenia w ramach trzech różnych projektów jest nieracjonalne i prowadzi do sytuacji, w której wykonanie jednego zadania będzie podlegać trzykrotnej refundacji kosztów. W związku z powyższym zarzut wnioskodawcy dotyczący naruszenia przez organ zapisów w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), uznano za niezasadny. Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. W związku z powyższym wskazane przez wnioskodawcę zapisy art. 11 k.p.a. nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na "rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 29 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy odmowy przyznania pomocy na realizację operacji pt.: Organizacja i przeprowadzenie specjalistycznych zajęć edukacyjnych dla mieszkańców miejscowości P związanych z dziedzictwem historyczno-kulturowym, zasobami przyrodniczymi oraz treningiem pamięci i efektywną nauką" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. W. reprezentowana przez radcę prawnego K. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu aktowi: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do sztucznego dzielenia projektu przez wnioskodawczynię; - naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez niedostateczne i niejasne uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania pomocy, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że w nauce prawa z zakresu środków pochodzących z Unii Europejskiej projekt to szereg działań mających na celu doprowadzenie do jasno określonych celów, w określonym czasie i w ramach określonego budżetu. Projekt powinien zawierać: określone podmioty, w tym podstawową grupę docelową i beneficjentów końcowych, jasno określone podmioty koordynujące, zarządzające oraz jasno określony system finansowania, odpowiedni poziom finansowy i gospodarczy analizy, która wskazuje, że korzyści płynące z realizacji projektu przewyższają koszty jego realizacji, (tak: European Commission, Aid Delivery Methods, Volume 1 Project Cyc/e Management Guidelines, wyd. EuropeAid Cooperation Office, Brussels, March 2004). Zdaniem skarżącej wszystkie przesłanki dla uznania, że każde z przedsięwzięć jest osobnym projektem zostały przez wnioskodawczynię spełnione. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie nie doszło do sztucznego podzielenia projektu. Wszystkie trzy przedsięwzięcia są całkowicie niezależne od siebie i obejmują terytorialnie odrębne obszary, gdyż dotyczą trzech różnych gmin. Z tych też względów obszar działania każdego z projektu dotyczy geograficznie i kulturowo odrębnych grup społecznych. Taki stan rzeczy zaś wymaga od wnioskodawczyni stworzenia odrębnych programów realizacji założonych celów. Dalej podniesiono, że każdy z wymienionych projektów zakłada realizację określonych celów w sposób kompleksowy. Każdy z projektów jest bowiem autonomicznym przedsięwzięciem, którego realizacja nie wymaga istnienia pozostałych projektów. Dowodem na to jest okoliczność, że wnioskodawczyni, oprócz ww. wniosków, złożyła wniosek o przyznanie pomocy w zakresie projektu na realizację identycznych celów dla mieszkańców miejscowości Ł (o nr [...]), który w wyniku weryfikacji przez organ został pozostawiony bez rozpatrzenia. Taki stan rzeczy, nie wpływa jednak na możliwość realizacji pozostałych wniosków. Dodatkowo podkreślono, że dla wykonania założonego celu, miejscem realizacji każdego projektu musi być gmina, dla mieszkańców której przewidziano projekt, nie jest bowiem możliwe objęcie jednym projektem wszystkich ww. gmin z uwagi na odległość i inne potrzeby danej społeczności. Co prawda, zakreślone cele we wszystkich wymienionych projektach są zbieżne, to jednak środki i metody ich osiągnięcia będą inne, gdyż dopasowane do potrzeb danej społeczności. Zdaniem skarżącej z powyższych względów, nie można połączyć wszystkich projektów w jeden. Wskazano, że potwierdzenia zasadności stanowiska wnioskodawczyni doszukać się można w przytoczonych przez organ interpretacjach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 sierpnia 2011 r. oraz z dnia 18 listopada 2011 r. Przede wszystkim, jak podnosi się w pierwszej z nich, o sztucznym dzieleniu projektu może świadczyć m.in. okoliczność uzależnienia realizacji jednego projektu od wcześniejszej realizacji innego. Zgodnie natomiast z treścią drugiej interpretacji, szczególną uwagę należy poświęcić na analizę celu operacji. W opinii MRiRW realizacja operacji w jednym celu (np. szeroko pojęty rozwój turystyki) nie zawsze musi oznaczać sztuczne dzielenie projektów w celu uzyskania wyższej kwoty pomocy. Obie interpretacje podnoszą, że przesłanki wskazujące na uzasadnione dzielenie operacji wymagają każdorazowo indywidualnego rozważenia. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) "w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy". Według art. 22 ust. 4 cyt. ustawy "w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.)". Mając na uwadze treść powyższych regulacji należy stwierdzić, że aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, konieczne jest zrealizowanie zasad i trybu skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższej regulacji należy zatem wywnioskować, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego w opisanym trybie podlega akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Objęcie skargą takiej odpowiedzi skutkuje odrzuceniem tego rodzaju pisma procesowego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie akt wydany w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich o wspieraniu, a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 13 października 2010 r., II GSK 1155/10, LEX nr 742824, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., II GSK 1051/12). Istotą i celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianego w art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 27 października 2011 r., I OSK 1835/11, LEX nr 1069620). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie stanowi naruszenia prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., II GSK 438/10). Prawo do sądu polega bowiem na tym, że jednostka mocą swej woli, odpowiednio uzewnętrznionej (np. wytoczenie powództwa), może zobowiązać właściwe organy państwowe (sądy) do podjęcia przewidzianych w ustawie działań, potrzebnych do wydania orzeczenia w sprawie, która nie została mocą ustawy wyłączona z drogi sądowej. Innymi słowy, może uruchomić mechanizm związany z wszczęciem i prowadzeniem postępowania przed sądem, chyba że istnieje w odniesieniu do dochodzonego prawa ustawowe wyłączenie drogi sądowej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/00, Lex nr 40501). W rozpoznawanej sprawie strona nie została pozbawiona prawa do sądu, miała bowiem możliwość wniesienia do sądu skargi na pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 10 grudnia 2012 r., ale w określonym przepisami prawa terminie tego nie uczyniła. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem wnoszącego skargę jest wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności, co oznacza m.in. konieczność podania takich elementów, które jednoznacznie identyfikują akt lub czynność, zwłaszcza należy podać datę oraz numer identyfikacyjny zaskarżonego aktu lub czynności. Analiza pisma z dnia 27 lutego 2013 r. – zarówno jego oznaczenia, jak i treści uzasadnienia – wykazuje jednoznacznie, że obejmuje ono skargę na "rozstrzygnięcie Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 29 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy odmowy przyznania pomocy na realizację operacji pt.: Organizacja i przeprowadzenie specjalistycznych zajęć edukacyjnych dla mieszkańców miejscowości P związanych z dziedzictwem historyczno-kulturowym, zasobami przyrodniczymi oraz treningiem pamięci i efektywną nauką". W skardze nie tylko oznaczono zaskarżone pismo poprzez wskazanie daty jego sporządzenia, lecz również sprecyzowano przedmiot tego pisma jako "utrzymanie w mocy odmowy przyznania pomocy na realizację operacji". Również w treści uzasadnienia skargi wskazano, że "pismem z dnia 29.01.2013 r. organ negatywnie rozpatrzył wezwanie, podzielając wcześniej wyrażone stanowisko i nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa. Skarżąca nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem". Pismo z dnia 27 lutego 2013 r. jest zatem skargą na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy przy tym podkreślić, że pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 12 grudnia 2012 r. wystosowane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.) zawiera prawidłowe pouczenie o treści art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a skarga została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Również w piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. zawarto pouczenie o treści art. 22 ust. 4 cyt. ustawy. Z żadnego z tych pouczeń nie wynika, że skarga przysługuje na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, którego działania skarga dotyczy - wobec wiążącej sąd zasady skargowości - jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10, Lex nr 741558, postanowienie NSA z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II GZ 312/08, postanowienie NSA z 11 grudnia 2008 r. sygn. akt II GZ 316/08). W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.