III SA/Kr 398/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej na rzecz skarżącego D. D. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 marca 2015 r. – znajdującym się na karcie 7 akt administracyjnych - Dyrektor Aresztu Śledczego rozstrzygnął, że D. D. "z dniem 27 grudnia 2010 r. utracił uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania". Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia Dyrektor wskazał art. 217 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1415 z późn. zm.) w związku z art. 178 oraz art. 180 tej ustawy. W piśmie zawarto pouczenie o możliwości odwołania się od tego rozstrzygnięcia do Sądu Rejonowego, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Pismem z dnia 21 marca 2015 r. D. D. poinformował Dyrektora Aresztu Śledczego o złożeniu w dniu 20 marca 2015 r. odwołania od powyższej decyzji do Sądu Rejonowego, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W dniu wydania powyższej decyzji, tj. w dniu [...] 2015 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wydał drugą decyzję o nr [...] – będącą przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie - którą wezwał skarżącego D. D. do zwrotu nienależnie pobranego – w okresie od 9 marca 2012 r. do dnia 28 lutego 2015 r. – równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w kwocie 9416,93 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 181 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1415 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920). Na uzasadnienie organ I instancji podał, że w dniu 26 grudnia 2010 r. zmarł ojciec skarżącego D. D. – J. D., który posiadał w miejscowości W nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Organ I instancji uznał zatem, że skarżący od dnia 26 grudnia 2010 r. jest osobą posiadającą tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, a w związku z tym - od dnia 26 grudnia 2010 r. ustały przesłanki określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniające go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ I instancji zaznaczył, że skarżący D. D. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie od 1 lipca 2009 r. do dnia 28 lutego 2015 r., a zatem - zdaniem tego organu, świadczenie pobierane w okresie od dnia 27 grudnia 2010 r. do 28 lutego 2015 r., zgodnie z art. 181 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, funkcjonariuszowi nie przysługiwało i w konsekwencji jest on zobowiązany do zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że zwrotowi podlega równoważnik za okres od dnia 9 marca 2012 r. do dnia 28 lutego 2015 r., gdyż roszczenie za pozostały okres – według tego organu - uległo przedawnieniu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak zbadania przez organ wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej poprzez błędną interpretację i niezastosowanie wskazanych przepisów w niniejszej sprawie. Odwołujący się podał między innymi, że ustalenia organu nie uwzględniają wszystkich okoliczności związanych z uzyskaniem przez niego udziału w nieruchomości uzyskanej w wyniku spadkobrania, a także przepisów art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej określających normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi. Skarżący podniósł, że posiadany tytuł prawny do lokalu mieszkalnego jest w rzeczywistości jedynie udziałem we współwłasności nieruchomości i zaznaczył, że nieruchomość w W stała się, w wyniku śmierci jego ojca, współwłasnością matki w 5/8 części oraz jego i rodzeństwa w 3/32 części każdy, a przysługująca skarżącemu powierzchnia mieszkalna w wyniku fizycznego podziału wynosiłaby 8,95 m.kw. W odniesieniu do dyspozycji art. 173 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej skarżący wywiódł, że nawet przy przyjęciu górnej normy 10 m.kw. na członka rodziny, w sytuacji, gdy zamieszkuje z żoną i dwójką dzieci, powierzchnia ta jest niewystarczająca i nie może być podstawą do pozbawienia go uprawnienia do pobierania ekwiwalentu z tytułu braku mieszkania, a tym samym do zwrotu świadczenia za wskazany przez organ okres. Skarżący podniósł także, że organ l instancji nie uwzględnił celowościowej wykładni art. 178 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej przyjmując, że posiada on tytuł prawny do lokalu mieszkalnego i nie badał okoliczności faktycznych wpływających na jego sytuację mieszkaniową. Opierając się na przepisie art. 7 k.p.a. skarżący podniósł, że organ winien zbadać, zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy po to, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zdaniem skarżącego przypadający mu udział w prawie własności nieruchomości nie jest prawem do lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, określającej definicję lokalu, bowiem nie posiada w jakikolwiek sposób wyodrębnionej izby wydzielonej trwałymi ścianami służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych jego i jego rodziny. Skarżący uważa zatem, że nie posiada faktycznej możliwości zamieszkiwania w jakimkolwiek lokalu i w tych okolicznościach literalna wykładnia przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 Służbie Więziennej dokonana przez organ l instancji jest dla niego krzywdząca i nieusprawiedliwiona. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (powoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1415 z późn. zm.), Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] 2015 r. nr [...]. Według organu odwoławczego, organ l instancji należycie zbadał sprawę, wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz wydał prawidłową decyzję. Zdaniem tego organu, organ I instancji prawidłowo ustalił, że w dniu [...] 2010 r. zmarł ojciec odwołującego się, po którym skarżący nabył spadek, w skład którego weszła nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym położona w miejscowości W i okoliczność ta została potwierdzona przez skarżącego w odwołaniu, w którym który podniósł, że nabył 3/32 części nieruchomości. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że miejscowość W jest dla skarżącego miejscowością pobliską, jak również fakt, że pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie od 1 lipca 2009 r. do dnia 28 lutego 2015 r. Organ II instancji uznał zatem, że organ l instancji prawidłowo dokonał ustaleń stanu faktycznego, podjął wszelkie niezbędne środki do należytego wyjaśnienia sprawy i wobec tego nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji należycie przyjął, że od daty śmierci ojca skarżącego ustały przesłanki określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawniające go do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ II instancji stwierdził, że prawo do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny do dowolnego lokalu lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W takim przypadku nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu (domu), jak i sposób jego pozyskania. Za nietrafne organ II instancji uznał powoływanie się przez skarżącego na naruszenie art. 178 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż prawidłowo organ l instancji przyjął, że w wyniku spadkobrania posiada on tytuł prawny do lokalu, co wyłącza jego prawo do równoważnika z tytułu braku mieszkania. Zdaniem organu II instancji, nietrafnie skarżący zarzuca także naruszenie art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 174 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż przepisy te nie mają zastosowania do prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta jest na nowo uregulowana w ustawie o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. w stosunku do ustawy z 1996 r. W ustawie z 2010 r. przewidziano, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest tylko przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 171 pkt 1 i pkt 2). Natomiast równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania nie stanowi formy realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. W konsekwencji kwestia wielkości normy powierzchni, o której mowa w art. 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz tego, że zgodnie z art. 174 ust. 2 tej ustawy, powierzchnią mieszkalną jest powierzchnia pokoi, ma znaczenie jedynie przy ocenie uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nie ma natomiast zastosowania do oceny prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, gdyż ten uzależniony jest od tego, czy funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego czy nie, bez względu na ewentualną wielkość tego lokalu. Organ II instancji uznał zatem, że skarżący nie ma racji powołując się na okoliczność, że skoro posiada tytuł prawny do lokalu, którego wielkość nie odpowiada przysługującym mu normom, to przysługuje mu prawo do wskazanego równoważnika. Z powyższą decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nie zgodził się skarżący i pismem z dnia 24 maja 2015 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez uznanie, że spełnia on określone w nim przesłanki. Skarżący podniósł, że uzyskany przez niego tytuł prawny do lokalu nie jest w rzeczywistości prawem do lokalu, ale do ułamkowej części nieruchomości, jaka przypadła mu w wyniku dziedziczenia ustawowego po zmarłym ojcu, a która wynosi 3/32. Skarżący podniósł, że w swoich rozważaniach organy I i II instancji nie odniosły się do definicji legalnej terminu lokal mieszkalny, podanej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, jako lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Również ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w art. 2 ust. 2 definiuje lokal mieszkalny jako wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Skarżący stwierdził, że wspólnym mianownikiem obu definicji jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ludzi. W związku z powyższym skarżący uważa, że należy wykluczyć, iż uzyskanie tytułu prawnego do ułamkowej części nieruchomości może wywoływać skutki takie jak posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżący zarzucił, że organy I i II instancji nie odwołały się do reguł wykładni funkcjonalnej art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Sam tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nie powoduje bowiem, że funkcjonariusz ma możliwość faktycznego w nim zamieszkania. Skarżący uważa zatem, że posiadany przez niego udział w nieruchomości nie stanowi realnej możliwości zamieszkania. Jego zdaniem, samo nabycie części lokalu, która nie nadaje się do zamieszkania, nie może powodować realizacji potrzeb mieszkaniowych, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania lokalu mieszkalnego. Za niesłuszne skarżący uznał stwierdzenie organu odwoławczego, że normy powierzchni mieszkalnej zawarte w art. 173 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie mają zastosowania w przypadku przyznania równoważnika z tytułu braku mieszkania. Normy te określają bowiem metraż, który stanowi minimalną powierzchnię mieszkalną w przeliczeniu na członka rodziny funkcjonariusza Służby Więziennej. Skarżący podniósł, że całkowita powierzchnia użytkowa budynku stanowi 174,5 m.kw., w tym powierzchnia pokoi 95,5m.kw. Z kolei przysługująca mu powierzchnia mieszkalna, w przypadku fizycznego podziału ruchomości, wynosiłaby 8,95 m.kw. W związku z powyższym skarżący uważa, że nawet przy przyjęciu górnej normy 10 m.kw. na członka rodziny, w sytuacji gdy zamieszkuje on z żoną i dwójką dzieci (a więc norma w tym przypadku powinna zawierać się w przedziale 28-40 m.kw.), powierzchnia ta jest niewystarczająca i nie może być podstawą do pozbawienia go uprawnienia do pobierania ekwiwalentu z tytułu braku mieszkania, a tym samym do zwrotu świadczenia za wskazany przez organ okres. Skarżący podkreślił, że we wskazanych przez niego okolicznościach literalna wykładnia przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej dokonana przez organ pozostaje dla niego krzywdząca i nieuzasadniona. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego podał, że stwierdzenie nabycia spadku nastąpiło już po wydanych decyzjach, a w związku z tym decyzje były przedwczesne, gdyż organy nie wiedziały, czy nie pojawi się np. testament. Pełnomocnik stwierdził, że udział skarżącego w spadku po ojcu wynosi 3/16 i w skład spadku wchodzi dom w W, w którym zamieszkuje skarżący wraz z żoną z dzieckiem, a także matka skarżącego i jego siostra. Pełnomocnik skarżącego dodał, że skarżący "w zasadzie nabył nieruchomość w części 3/32", ponieważ nieruchomość, w skład której wchodzi dom, była wspólnością majątkową rodziców. Pełnomocnik wyjaśnił, że po śmierci ojca skarżący oświadczał, że nie posiada żadnego mieszkania, ponieważ spadek po ojcu nie był przeprowadzony. Pełnomocnik zarzucił, że organ nie przeprowadził dowodu z pisemnej informacji architekta o powierzchni mieszkalnej domu. Nadto zaznaczył, że skarżący złożył odwołanie do Sądu Rejonowego od innej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego, także wydanej w dniu [...] 2015 r. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 751/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyniku rozpoznania skargi D. D. uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż brak jest obecnie jakichkolwiek podstaw do uznania jako nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu. Świadczenie to może w przyszłości okazać się świadczeniem nienależnie pobranym, ale dopiero wówczas, gdy uprawomocni się rozstrzygnięcie z dnia 9 marca 2015 r. Dyrektora Aresztu Śledczego stwierdzające, że skarżący z dniem 27 grudnia 2010 r. utracił uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Sąd powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 84/12, wskazując, że w świetle obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia i tym samym o odmowie przyznania, czy nieprzyznaniu tego świadczenia, rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia powinien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Sąd podniósł, że argumenty zawarte w decyzjach administracyjnych organu I i II instancji oraz w odwołaniu i skardze mogą odnieść skutek jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, które – jak wynika z akt sprawy – obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wynik tego postępowania w formie prawomocnego wyroku może dopiero stanowić podstawę do uznania wypłaconego skarżącemu świadczenia jako świadczenie nienależne – zgodnie z art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 181 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 i 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną ocenę ustaleń faktycznych organu, które miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 905/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, gdyż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 181 ust.1 w zw. z art. 217 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej i błędnie wywiódł, że o utracie uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego orzeka sąd powszechny, zaś decyzja wydana na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest zależna od orzeczenia tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej "Sprawy ze stosunku służbowego rozstrzyga przełożony w formie pisemnej". Zgodnie natomiast z ust. 2 powyższego przepisu "Przez sprawy ze stosunku służbowego należy rozumieć: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni Służby Więziennej, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy". Wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, ustawodawca nie wymienił rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia - równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznawaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Natomiast istota sprawy o zwrot nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Art. 220 powoływanej wyżej ustawy przewiduje, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W przepisach art. 218 ust.1 i art. 219 również nie wymieniono spraw o zwrot nienależnie pobranego równoważnika. Jednakże art. 220 ustawy o Służbie Więziennej należy interpretować w związku z art. 217 ust.1 i 2, który określa pojęcie sprawy ze stosunku służbowego i stanowi, że w tych sprawach przełożony rozstrzyga w formie pisemnej. Do kognicji sądu powszechnego należą zatem sprawy ze stosunku służbowego nie wymienione w art. 218 ust.1 i art. 219 ustawy o Służbie Więziennej. Natomiast regulacja dotycząca zwrotu nienależnie pobranego równoważnika zamieszczona została w rozdziale 18 powoływanej ustawy zatytułowanym "mieszkania funkcjonariuszy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 220 ustawy o Służbie Więziennej nie ma zastosowania do spraw, w których w rozdziale 18 tej ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Zgodnie z art.181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej "W przypadku pobrania nienależnego równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1, wydaje się decyzję o jego zwrocie". W ocenie NSA przepis ten stanowi samodzielną regulację, w ramach której organ rozstrzyga o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, przy czym w ramach tej decyzji czyni ustalenia co do tego, czy równoważnik był pobrany nienależnie. Organ wydaje zatem jedną decyzję o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, nie zaś dwa rozstrzygnięcia: pierwsze – rozstrzygnięcie stwierdzające nienależnie pobrany równoważnik zaskarżalne do sądu powszechnego, drugie – decyzję o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika. Art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej stanowi wyłączną i samodzielną podstawę do rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika w formie decyzji administracyjnej. Na ostateczną decyzję wydaną w trybie art. 181 ust. 1 wskazanej ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Przystępując do rozważań nad legalnością zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności podnieść należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działa w ramach art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy zatem przyjąć, że art.181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi samodzielną regulację, w ramach której organ rozstrzyga o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika, przy czym w ramach tej decyzji czyni ustalenia co do tego, czy równoważnik był pobrany nienależnie. Organ wydaje zatem jedną decyzję o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika. Powołany wyżej przepis stanowi wyłączną i samodzielną podstawę do rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika w formie decyzji administracyjnej. Na ostateczną decyzję wydaną w trybie art. 181 ust. 1 wskazanej ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżona decyzja z dnia 24 kwietnia 2015 roku, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z [...] 2015 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Należy bowiem podnieść, iż zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 631 z późn. zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Literalna treść cytowanego przepisu wiąże przysługiwanie równoważnika pieniężnego z brakiem posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Przy wykładni warunków przysługiwania równoważnika pieniężnego nie można jednak pomijać celu jego przyznania przez ustawodawcę. Wykładnia powołanego wyżej przepisu musi uwzględniać charakter równoważnika, jako ustawowej formy finansowego wsparcia funkcjonariusza, gdy jego potrzeby mieszkaniowe nie zostały w sposób rzeczywisty zaspokojone (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1725/17, CBOSA). Trafnie przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 320/15, iż "Fakt użycia przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważnia organów do przyjmowania bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu - chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) - bezwarunkowo wyłączał prawo funkcjonariusza do równoważnika za braku lokalu mieszkalnego". Należy zatem podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wyrażony w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 454/17, iż "użyte w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej pojęcie "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" odnosi się do lokalu mieszkalnego lub domu nadającego się do zamieszkania, innymi słowy do mieszkania w znaczeniu funkcjonalnym. Chodzi zatem o taki lokal lub dom, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe". Samo zatem przysługiwanie skarżącemu tytułu prawnego do nieruchomości w postaci udziału w wysokości 3/32 nie oznacza realnego zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, skoro w postępowaniu nie zostało wykazane, że skarżący realnie ma możliwość zamieszkania w lokalu i że lokal ten zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. W tym zakresie jednak organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Pozbawienie skarżącego równoważnika pieniężnego pozostawałoby w sprzeczności z jego celem, którym jest wsparcie w przypadku, gdy potrzeby mieszkaniowe skarżącego nie mogły zostać realnie zaspokojone poprzez lokal lub dom, do którego przysługuje mu tytuł prawny. Mając powyższe na uwadze organy powinny ustalić, czy udział we współwłasności nieruchomości, który skarżący nabył w drodze dziedziczenia po ojcu, zaspokaja w sposób realny jego potrzeby mieszkaniowe. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest zdeterminowane powyższym ustaleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż decyzje organów I i II instancji należy wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.