III SA/Kr 403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Maria Zawadzka Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Wojewody z dnia 05 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania skargę oddala. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 K.p.a. odmówił wymeldowania z pobytu stałego M. K. z budynku mieszkalnego w miejscowości S nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 16 września 2013 r. T. i M. B., współwłaściciele budynku w miejscowości S nr [...] wystąpili do Urzędu Gminy z wnioskiem o wymeldowanie M. K. Wniosek swój uzasadnili faktem, że wyżej wymieniony wyjechał za granicę i tam zamieszkał oraz pracuje. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ stwierdził, że dana osoba może zostać wymeldowana decyzją administracyjną w przypadku, gdy postępowanie wykaże, że opuściła miejsce stałego zameldowania i nie dokonała obowiązku wymeldowania się. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że M. K. zamieszkuje wraz z rodziną w budynku nr [...] w miejscowości S. Tam również znajdują się jego rzeczy osobiste. Pod koniec maja 2013 r. M. K. wyjechał do Norwegii do pracy sezonowej, aby móc utrzymać swoją rodzinę. W kraju nie mógł on bowiem znaleźć pracy. Na przełomie sierpnia i września 2013 r. przyjechał do Polski i przebywał w budynku nr [...]. W czasie tego pobytu zgłosił się w Urzędzie Gminy w celu wyrobienia dowodu osobistego. Z dokonanych ustaleń organu wynika, że M. K. planuje powrót na święta Bożego Narodzenia 2013 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka trwałego opuszczenia miejsca zameldowania. Fakt wyjazdu za granicę w celach zarobkowych nie jest równoznaczny z trwałym opuszczeniem miejsca pobytu stałego w Polsce. W tym przypadku nie można uznać, że strona nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Fakt przebywania parę miesięcy w ciągu roku poza granicami Polski nie stanowi przeszkody dla posiadania miejsca stałego pobytu w kraju, w sytuacji gdy więź z tym miejscem jest podtrzymywana. Od tej decyzji odwołanie wnieśli T. i M. B., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 15 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez jego niezastosowanie w stosunku do M. K. i niewymeldowanie go, na podstawie wskazanego wyżej przepisu. Odwołujący ponieśli również, że pomimo, iż organ prawidłowo ustalił, że M. K. od przeszło roku przebywa za granicą, gdzie mieszka i pracuje, a w Polsce przebywał tylko podczas urlopu, nie zastosowano wobec niego trybu przewidzianego w art. 15 pkt 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zbadania charakteru wyjazdu M. K. w maju 2013 r. do Niemiec oraz naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Wojewoda decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną wymeldowania stanowi art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z mocy tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych spełnienie przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego przez zainteresowaną osobę następuje wówczas, gdy opuszczenie jest dobrowolne i ma charakter trwały. Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisów art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, albowiem M. K. nie opuścił miejsca stałego zameldowania w sposób trwały. Okoliczność nieprzebywania M. K. w sposób nieprzerwany w S pod nr [...] jest bezsporna. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie, czy taki stan wynikał z woli M. K., czy też był następstwem działań sprzecznych z wolą wymienionego oraz, czy opuszczenie faktycznie ma charakter trwały. Stan obiektywnego "nieprzebywania" nie jest jeszcze dobrowolnym i trwałym opuszczeniem lokalu. M. K. pełnomocnik M. K. oświadczyła, że mąż zamieszkuje wraz z całą rodziną w budynku w S nr [...], gdzie znajdują się jego rzeczy osobiste oraz, że na przełomie sierpnia i września 2013 r. mąż przebywał w domu w S nr [...], następnie ponownie wyjechał do pracy sezonowej do Norwegii. Do kraju wróci w grudniu, na święta. Powodem wyjazdu męża za granicę był brak pracy w Polsce, ponadto oświadczyła, że sama nie pracuje, bo opiekuje się dwójką małoletnich dzieci (k. nr 35 akt sprawy). Powyższe oświadczenie M. K. jest zbieżne z wyjaśnieniami pełnomocnika M. B. i T. B., oraz z dowodem z zeznań świadków: D. K., matki M. K. (k. nr 33 akt sprawy), A. N. – M. (k. nr 48 akt sprawy) i A. T. (k. nr 49 akt sprawy). Organ stwierdził, iż żadne przepisy prawa nie stanowią w jaki sposób oraz z jaką częstotliwością osoba zameldowana na pobyt stały ma przebywać w lokalu. Każdy ma prawo do swobodnego poruszania się i przebywania poza miejscem pobytu stałego, nawet przez dłuższy okres czasu i poza granicami Polski. Należy podkreślić, że zaistnienie takiej sytuacji jak w przedmiotowej sprawie nie daje prawa do stwierdzenia, iż nastąpiło opuszczenie przez osobę miejsca pobytu stałego i nie uzasadnia żądania jej wymeldowania. Instytucja wymeldowania z miejsca pobytu stałego nie może być wykorzystywana do wyprowadzenia osoby z lokalu, bowiem nie jest środkiem eksmisyjnym. Osobę można wymeldować wtedy, gdy sama dobrowolnie opuści zajmowany lokal, albo gdy zostanie z tego lokalu wyprowadzona w drodze prawem przewidzianej, poprzez skuteczne wykonanie przez komornika sądowego prawomocnego wyroku o eksmisji. W ocenie Wojewody, nie ma, zatem znaczenia, jak często M. K. korzysta z budynku w S nr [...], skoro wyraził zdecydowaną wolą zamieszkiwania w tym budynku po powrocie z zagranicy. Wymeldowanie nie byłoby uzasadnione, jeżeli zostanie stwierdzone, że co prawda dana osoba opuściła lokal, lecz jedynie czasowo z zamiarem powrotu i stałego w nim zamieszkiwania. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu organ stwierdził, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych osoba, która wyjeżdża za granice Rzeczypospolitej Polskiej na okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi wymienionemu w ust. 1. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia powrotu. Wprawdzie M. K. nie wykonał tego obowiązku, to jednak powyższa okoliczność nie mogła stanowić podstawy do orzeczenia przez organ meldunkowy o wymeldowaniu wymienionego z miejsca pobytu stałego. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji Wójta Gminy. Od tej decyzji T. B. i M. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: -art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niezastosowanie w sprawie zarówno przez organ l jak i II instancji tejże podstawy prawnej, która winna była być stosowana łącznie z podstawą prawną z art. 15 ust.2 powyższej ustawy, a jedynie oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 15 ust. 2 powyższej ustawy, zamiast prawidłowego oparcia rozstrzygnięcia na przepisie art. 15 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy; - 7 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co jest koniecznym w świetle dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyroku z 14 marca 2012 r. III SA/Kr 1143/11 oraz z dnia 19 lutego 2013r. III SA/Kr 923/12), a w szczególności niezbadanie okoliczności, że zainteresowany M. G. K. wraz z żoną M. K. K. uzyskał w dniu 17 października 2011 r. na mocy aktu notarialnego nr [...], własność działek nr [...] i [...] o pow. 0,20,38 ha, na których to znajdują się zabudowania mieszkalno - gospodarcze położone w P pod nr [...]. Skarżący podnieśli, że M. K. wraz z żoną i małoletnimi dziećmi mieszkają zarówno w zabudowaniach położonych w P jak i w S. Skarżący wskazali, że matka M. K., D. K. zameldowała się na pobyt czasowy od 8 marca 2013 r. do 8 marca 2013 r. pod adresem P. W ten sposób, zdaniem skarżących, pod nieobecność M. K. D. K. pomagała jego żonie w prowadzeniu gospodarstwa w P. Okoliczność ta nie została w sprawie wyjaśniona, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Podniesiono, że pomimo obowiązku prawnego M. K. nie zgłosił właściwemu organowi swego wyjazdu i terminu powrotu do Polski. Wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 77/09. Zdaniem skarżących dodatkowe okoliczności towarzyszące wyjazdowi M. K. za granicę, a to między innymi zakup działek o pow. 0,2038 ha na terenie P, stwarzają podstawy do jego wymeldowania z adresu S. Co ważne, na nieruchomości położonej w P znajdują się zabudowania mieszkalno-gospodarcze. W ocenie strony skarżącej organy orzekające w sprawie niewyjaśniły podstawowych okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy wyjaśnić, że zameldowanie i wymeldowanie z lokalu mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie rodzą żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądzają o ich utracie. Są to, zatem wyłącznie czynności, których istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o rzeczywistym miejscu pobytu oznaczonej osoby. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i odwodach osobistych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stosownie do treści ust. 3 powołanego przepisu osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi wymienionemu w ust. 1. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu. Jak przewiduje art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że z zamieszkiwaniem utożsamia się miejsce, w którym dana osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe tj. w szczególności: mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy, przyjmuje wizyty itp. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. II OSK 1478/10). Zdarzają się także sytuacje, w których występuje przejściowa nieobecność czy też nawet dłuższe okresy fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania nie dające jednak podstaw do stwierdzenia, że zameldowany opuścił je w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. O opuszczeniu lokalu w znaczeniu wynikającym z powyższego przepisu może być mowa dopiero wówczas, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, że dany lokal przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Odnotować należy, że organy administracji, wydając decyzję w przedmiocie wymeldowania, powinny uwzględniać skutki wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 maja 2002 r. orzeczenia o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 cyt. ustawy (sygn. akt K 20/01). Organy administracji nie badają zatem uprawnień danej osoby do przebywania w lokalu. Zgoda właściciela lub jej brak na wymeldowanie danej osoby również nie ma znaczenia. Stosowne ustalenia winny się koncentrować jedynie wokół tego, czy dana osoba opuściła lokal i czy opuszczenie to nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. II OSK 302/05). Opuszczenie miejsca pobytu stałego nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego (czasowego). Przesłanka ta jest spełniona jeśli fizycznemu przebywaniu osoby w tym innym miejscu towarzyszy wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego urządzenia w nowym miejscu trwałego centrum życiowego. W orzecznictwie podkreśla się, że zaniechanie obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, o jakim mowa w art. 15 ust. 3 cyt. ustawy nie ma wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2. Innymi słowy sam fakt pobytu za granicą nie stwarza podstaw do wymeldowania. Nawet długotrwałe opuszczenie miejsca pobytu stałego, w związku z wyjazdem za granicę w celach zarobkowych, nie stanowi przeszkody do utrzymania dotychczasowego zameldowania stałego, jeżeli okoliczności faktyczne związane z opuszczeniem miejsca pobytu stałego w sposób niebudzący wątpliwości nie potwierdzają, że wyjazdowi towarzyszył zamiar zmiany centrum życiowego. W wyroku z dnia 21 kwietnia 2011r., sygn. II OSK 756/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który w pełni akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że przepisy meldunkowe nie mogą służyć do usuwania z mieszkań osób, które wyjechały za granicę (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 756/10). W ocenie Sądu analiza akt sprawy, odnośnie do zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a to dobrowolne i trwałe opuszczenie miejsca stałego zameldowania nie uzasadniała, jak trafnie uznały organy orzekające w sprawie, wymeldowania M. K. z pobytu stałego z lokalu położonego w miejscowości S nr [...]. Nie spornym w sprawie jest fakt wyjazdu M. K. w maju 2013 roku do pracy w Norwegii. Prawidłowo uznano, że pozostawienie rzeczy w lokalu wskazuje na zamiar powrotu do tego lokalu. To również potwierdza trwałość więzi M. K. z miejscem zameldowania. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionowali, że M. K. wraz z dziećmi i żoną zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Podnosili jedynie, że długi czas przebywania M. K. zagranicą, a to ponad 3 miesiące świadczy o dobrowolnym i trwałym opuszczeniu przez niego spornego lokalu. Jednak, co podkreśliły organy wyjazd za granicę nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca stałego pobytu, uzasadniającym wymeldowanie. Tym bardziej w wypadku, gdy - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - chodzi wyłącznie o okresowy pobyt za granicą, po którym osoba wraca do miejsca zameldowania i deklaruje, że nigdy nie miała zamiaru opuszczania tego miejsca. Przy tym jej zachowanie jednoznacznie dowodzi takiego właśnie zamiaru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 653/06). Odnosząc się do powoływanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 77/09 podnieść należy, że został on wydany w odmiennych okolicznościach, faktycznych. NSA uznał, że dodatkową okolicznością wskazującą na dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego może być niepodejmowanie jakichkolwiek czynności w celu przywrócenia możliwości przebywania w tym miejscu. Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestią sporną nie jest dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu, ale jego trwałość. Podczas całego postępowania nie było kwestionowane, że M. K. wyjechał z Polski dobrowolnie. Organy właściwie ustaliły, że takiemu wyjazdowi w tych konkretnych okolicznościach, w celach zarobkowych, nie można przypisać cech trwałości. Nieobecność M. K. w miejscu stałego pobytu jest wyłącznie czasowa i ma związek z wykonywaną pracą za granicą. Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotem postępowania była sprawa meldunkowa i w toku tego postępowania badane były przesłanki czy istotnie doszło do trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu przez osobę objętą wnioskiem o wymeldowanie. Gdy takie przesłanki nie zachodzą - tak jak w sprawie - organ meldunkowy wydaje decyzję o odmowie wymeldowania i nie ma tu znaczenia okoliczność, że nieobecność M. K. w miejscu jego pobytu stałego trwa ponad 3 miesiące czy też więcej miesięcy. Art. 15 ust. 2 ustawy ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie określa, jaki musi upłynąć okres czasu, żeby można było osobę wymeldować. Natomiast okoliczności podnoszone w skardze, że M. K. nabył nieruchomość położoną w P, w których obecnie przebywa jego żona z D. K. nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia. Przede wszystkim wskazać należy, że fakty te zostały poniesione dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. We wcześniejszych pismach procesowych strona skarżąca nie odwoływała się do tych okoliczności. Dlatego też nie można zarzucić organowi, że w toku prowadzenia postępowania administracyjnego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych. Podstawową kwestią mającą znaczenie w sprawie i niekwestionowaną przez skarżących jest fakt, że M. K. podczas pobytu w Polsce przebywał w lokalu w S i tam było jego centrum życiowe. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo, zatem ustaliły powody opuszczenia lokalu przez M. K. i zasadnie przyjęły, że długotrwała praca za granicą nie nadaje temu opuszczeniu charakteru trwałości. Tym samym w ocenie Sądu organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Należy zauważyć, że jeżeli zmieniły się okoliczności, na które obecnie wskazują skarżący, a to związane z pobytem M. K. i jego rodziny w P to nic nie stoi na przeszkodzie z wystąpieniem skarżących do organu administracji z ponownym wnioskiem o wymeldowanie M. K. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.