III SA/Kr 461/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 roku nr LV/645/2002 w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Olkuszu w dniu 28 lutego 2002 roku podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1, art. 48 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę Nr LV/645/2002 w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Olkuszu, zarzucając istotne naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Niesułowice (zapewne w drodze omyłki pisarskiej, gdyż skarga dotyczy Statutu Sołectwa Polesie Rabsztyńskie) społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa; 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: - wprowadzenie w § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej; - nałożenie w § 34 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności sołectwa w zakresie spraw finansowych; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 15 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, że statut może przewidywać głosowanie tajne zebrania wiejskiego, a nadto, że zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest niewątpliwie dotknięta wadą, albowiem przed jej uchwaleniem nie poddano projektu statutu sołectwa Podlesie Rabsztyńskie społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw. Skarżący stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Ponadto art. 35 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zdaniem skarżącego przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutów jednostek pomocniczych powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami sołectwa. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, Rada Miejska w Olkuszu podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziwszy konsultacji z mieszkańcami naruszyła przepisy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub przeprowadzenie ich w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Prokurator powołał się w tym względzie na normę art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazującą, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, a także na orzecznictwo w tym zakresie, które stoi na stanowisku, że do istotnych naruszeń zaliczyć należy m.in. przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał. W związku z tym skarżący zarzucił, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W zakresie drugiego zarzutu skarżący wskazał na granice upoważnienia ustawowego, w ramach których władny jest poruszać się lokalny prawodawca przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie, w odniesieniu do jednostek pomocniczych gminy, granica ta została wskazana m.in. w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to przepisem sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Skarżący powołał się na orzecznictwo w tym zakresie, stojące na stanowisku, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II SA/Go 739/18). W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowi że "Zebranie wiejskie jest zdolne do podejmowania prawomocnych uchwał, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania. Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej jest zdolne do przeprowadzenia wyborów jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania". Wprowadzenie bowiem na mocy uchwały dodatkowych warunków ważności wyborów, w świetle wyżej wskazanego przepisu, należy uznać za nieuprawnione. Nadto skarżący podniósł, że nałożenie w § 34 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli nad działalnością finansową sołectwa zostało dokonane z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż na mocy ww. przepisu Rada Miejska w Olkuszu nałożyła w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika Urzędu Gminy, do czego nie była uprawniona. W tym względzie skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. II SA/Go 333/19, w którym to Sąd stwierdził, że: "trzeba mieć na uwadze, że skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. II OSK 3045/12). Nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków przekracza delegację ustawową udzielona organowi stanowiącemu gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u. s. g.". W odniesieniu do trzeciego zarzutu skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała w § 15 ust 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11 b i art. 14 u.s.g., przywołując konstytucyjną zasadę jawności wyrażoną w art. 61 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżący wskazał na art. 11b ust. 1 u.s.g. będący egzemplifikacją niniejszej zasady i stanowiący, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenie jawności może wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie do art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Skarżący wskazał, że regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Sołectwa są elementem pomocniczego podziału administracyjnego i stanowią istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Go 227/17, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w drodze norm statutowych rozszerzenie kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienia w tym zakresie przysługują wyłącznie ustawodawcy. W konsekwencji w ocenie skarżącego Rada Gminy w Olkuszu wskazując, że statut może przewidywać głosowanie tajne, a nadto, iż zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Skarżący zwrócił uwagę na nieobowiązywanie 6-miesięcznego terminu do złożenia skargi zgodnie z art. 53 ust. 3 p.p.s.a na przedmiotową uchwałę, gdyż jest ona aktem prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej zarzutu istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z w/w przepisów, w zakresie postanowienia § 15 ust. 2 Statutu Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie, tj. w zakresie trzeciego z wymienionych wyżej zarzutów - jako bezzasadnej, natomiast w pozostałej części organ pozostawił skargę do uznania Sądu. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi organ wskazał, że w czasie przystąpienia do procedury nadania jednostce pomocniczej statutu (tj. w styczniu – lutym 2002 r.) oraz w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie (w dniu 28.02.2002 r.), w Gminie Olkusz nie istniała odrębna uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Taka uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Olkuszu dopiero w dniu 13 czerwca 2002 r., w konsekwencji konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie nie zostały przeprowadzone. Organ zgodził się z drugim zarzutem skargi, potwierdzając, że Gmina nie była władna nałożyć na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności sołectwa w zakresie spraw finansowych ani wprowadzić do statutu pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej, w konsekwencji wprowadzenie takich zapisów w, odpowiednio, § 34 oraz w § 12 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Odnosząc się natomiast do trzeciego zarzutu skargi, organ przyznał co prawda, że wprowadzenie w uchwale § 15 ust. 3 stanowiącego, iż: "Zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie" nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, jednakże już § 15 ust. 2 statutu, przewidujący iż: "Głosowanie odbywa się w sposób jawny, chyba że statut przewiduje głosowanie tajne" nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej, gdyż statut przewiduje głosowanie tajne w § 24 przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, jako przepis szczególny wprowadzony przez ustawodawcę, wyjątek od zasady jawności głosowania. W związku z tym organ stwierdził, że zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z w/w przepisów - w zakresie postanowienia § 15 ust. 2 statutu jest w tej sytuacji oczywiście bezzasadny. W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w lutym 2002 r., tj. w dacie, w której, wedle organu, nie było jeszcze ukształtowanego orzecznictwa w zakresie: 1) ustalenia podmiotów, którym mogą być przyznane w statucie jednostki pomocniczej gminy uprawnienia kontrolne i nadzorcze, 2) ustalenia obligatoryjnego charakteru konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy, 3) ustalenia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej. Organ wskazał także, że w dniu 30 listopada 2020 r. Rada Miejska w Olkuszu podjęła nową Uchwałę XXII/282/2020 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie, w której została uchylona zaskarżona uchwała. Wreszcie organ podkreślił, że zgodnie z procedurą podjęcia uchwały, uchwała została przekazana na piśmie organowi nadzorczemu - Wojewodzie Małopolskiemu, który nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Olkusz z dnia 28 lutego 2002 r. Nr LV/645/2002 w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Podlesie Rabsztyńskie wraz z załącznikiem nr 1 "Statut Sołectwa" w całości. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały na mocy uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 30 listopada 2020 r. Nr XXII/282/2020 nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia lub zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07). Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu Nr LV/645/2002 z dnia 28 lutego 2002 r. została podjęta na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 art. 48 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zatwierdziła statut jednostki pomocniczej gminy Olkusz: statut sołectwa Podlesie Rabsztyńskie. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżone uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Olkuszu podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła wymaganych ustawowo konsultacji z mieszkańcami, co sama przyznała w swojej odpowiedzi na skargę z dnia 22 marca 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchwalony w dniu 22 lutego 2002 r. przez Radę Miejską w Olkuszu statut sołectwa Podlesie Rabsztyńskie nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. Nie ma nawet dowodu na to, że projekty statutów zostały w ogóle uprzednio podane do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonych uchwał. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Faktu nieprzeprowadzenia konsultacji przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały nie można też usprawiedliwiać domniemaniem praworządności działań organu administracji. To że Wojewoda Małopolski jako organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru, nie jest przesłanką wystarczającą do uznania, że nie jest ona dotknięta wadą prawną i że jej uchwalenie zostało przeprowadzone prawidłowo. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W związku z powyższym nie ma potrzeby badania zasadności pozostałych zarzutów skargi. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mając jednocześnie na uwadze, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.