III SA/Kr 497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Limanowa z dnia 11 sierpnia 2016 r. nr 70/2016 w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. M. Dąbrowskiej w Nowym Rybiu stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia W dniu 11 sierpnia 2016 r. Wójt Gminy Limanowa wydał zarządzenie nr 70/2016 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marii Dąbrowskiej w Nowym Rybiu. Jako podstawę prawną zarządzenia organ gminy wskazał art. 36a ust. 1 i 5 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., zwanej dalej "u.s.o."). Zgodnie z § 1 tego zarządzenia pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marii Dąbrowskiej w Nowym Rybiu zostało powierzone M. S. na okres od 1 września 2016 r., nie dłużej niż do 30 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 30 marca 2017 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższe zarządzenie Wójta Gminy Limanowa, domagając się stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżonemu zarządzeniu organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 36a ust. 5 u.s.o. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podniósł, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowym Rybiu nastąpiło w stosunku do tego samego stanowiska po raz drugi z rzędu w tym samym trybie - wcześniej na tej samej podstawie prawnej pełnienie obowiązków dyrektora w/w szkoły podstawowej powierzone było w okresie od 5 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. M. G., co wynika z zarządzeń Wójta Gminy Limanowa: nr 20/2016 z dnia 4 marca 2016 r. oraz 48/2016 z dnia 7 czerwca 2016 r. Organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją Wójta Gminy Limanowa, że wydanie zaskarżonego zarządzenia było uzasadnione brakiem wyłonienia w drodze konkursu kandydata na dyrektora przedmiotowej szkoły. Termin określony w art. 36 a ust. 5 u.s.o. ma bowiem charakter terminu prawa materialnego, a zatem okres, na jaki powierza się pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora szkoły wygasa z mocy prawa. W konsekwencji brak rozstrzygnięcia konkursu do tego czasu nie uprawnia, zdaniem Wojewody Małopolskiego, organu prowadzącego do powierzenia obowiązków na dalszy czas ani tej samej, ani też innej osobie. W związku z powyższym organ nadzoru uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem uprawnień organu prowadzącego szkołę. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Limanowa wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W ocenie organu gminy nie doszło do naruszenia art. 36a ust. 5 u.s.o. Wójt Gminy Limanowa wyjaśnił, że w dniu 4 marca 2016 r. dotychczasowy dyrektor Szkoły Podstawowej w Nowym Rybiu M. G. złożyła skuteczną rezygnację, w wyniku czego została odwołana. Od dnia następującego po dniu złożenia rezygnacji M. G. pełniła obowiązki dyrektora przez ok. 2 miesiące (od 5 marca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r.) na mocy zarządzenia organu z dnia 4 marca 2016 r. nr 20/2016. Wójt Gminy Limanowa stwierdził, że działanie to było zdeterminowane faktem, że nikt z nauczycieli przedmiotowej szkoły nie wyraził zgody na pełnienie tej funkcji po rezygnacji M. G. Niezwłocznie (tj. 22 kwietnia 2016 r.) Wójt Gminy ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora w/w szkoły (zarządzenie nr 33/2016). Konkurs ten nie został rozstrzygnięty, bowiem nie wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora. Konsekwencją powyższego było wydanie zarządzenia z dnia 7 czerwca 2016 r. nr 48/2016, zgodnie z którym organ przedłużył powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez M. G. Po zatwierdzeniu konkursu i braku wyłonienia kandydata na dyrektora (zarządzenie z dnia 14 lipca 2016 r. nr 61/2016) podjęto starania o znalezienie kandydata w trybie art. 36a ust. 4 u.s.o. Również i te działania nie przyniosły zamierzonego efektu. Ani w przedmiotowej szkole, ani poza nią nie udało się znaleźć kandydata. Ponownie nikt nie wyraził zgody na pełnienie powyższej funkcji poza M. S., która ze względu na brak kwalifikacji z zakresu zarządzania oświatą nie mogła być wzięta pod uwagę, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa. W dalszej kolejności Wójt Gminy Limanowa wskazał, że zarządzeniem z dnia 11 sierpnia 2017 r. nr 70/2016 powierzono M. G. ponowne pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marii Dąbrowskiej w Nowym Rybiu na okres od 1 września 2016 r., nie dłużej niż do 30 czerwca 2017 r. Okoliczność ta została wskazana Wojewodzie Małopolskiemu w treści pisma z dnia 10 lutego 2017 r., w którym to informowano także, iż w najbliższym czasie zostanie ponownie ogłoszony konkurs na stanowisko dyrektora w/w szkoły podstawowej. Wójt Gminy Limanowa stwierdził, że mandat M. G. wygasa z chwilą powierzenia stanowiska, czy to w drodze konkursu, czy w trybie art. 36a ust. 4 u.s.o. W ocenie Wójta zaistniał więc uzasadniony przypadek, gdzie ograniczenie terminem 10 miesięcy spowodowałoby, że szkoła funkcjonowałaby bez obsadzenia stanowiska dyrektora. Wójt Gminy Limanowa zaznaczył, że o istnieniu "uzasadnionego przypadku" świadczy argumentacja użyta w piśmie z dnia 10 lutego 2017 r. oraz okoliczności występujące w przedmiotowym stanie faktycznym. Zdaniem organu gminy, z uwagi na fakt, iż pomimo podejmowanych prób i braku wyłonienia kandydata na dyrektora oraz faktycznym pozostawaniem stanowiska dyrektora w/w Szkoły bez obsadzenia zaistniały podstawy do ponownego zastosowania art. 36a ust. 5 u.s.o. Ponowne powierzenie pełnienia obowiązków M. G. było więc konieczne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę na Zarządzenie Nr 70/2016 Wójta Gminy Limanowa wniósł w niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g."). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały (w dniu 16 lutego 2017 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć tą uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie Nr 70/2016 Wójta Gminy Limanowa z dnia 11 sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. Marii Dąbrowskiej w Nowym Rybiu M. S. od 1 września 2016 r. nie dłużej niż do 30 czerwca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem Nr 20/2016 Wójta Gminy Limanowa z dnia 4 marca 2016 r. powierzono M. G. –nauczycielowi w Szkole Podstawowej w Nowym Rybiu pełnienie obowiązków dyrektora tej Szkoły od dnia 5 marca 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. Następnie zarządzeniem Nr 48/2016 Wójta Gminy Limanowa z dnia 7 czerwca 2016 r. przedłużono M. G. powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w Nowym Rybiu do dnia 31 sierpnia 2016 r. Przede wszystkim należy podnieść, że zaskarżone zarządzenie nie zawiera żadnego, nawet lakonicznego uzasadnienia. Nie można zatem ocenić trafności motywów jego podjęcia. Zarządzenie powinno bowiem przynajmniej wskazywać przyczynę jego podjęcia. Ani z zaskarżonego zarządzenia, ani z odpowiedzi na skargę nie wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, czy M. G. jest tożsama z M. S., czy też są to dwie różne osoby. Dopiero na rozprawie przed Sądem w dniu 11 lipca 2017 r. pełnomocnik organu wskazał, że M. G. i M. S. to dwie różne osoby. W zaskarżonym zarządzeniu nie wskazano także, czy M. S. jest wicedyrektorem szkoły lub nauczycielem Szkoły Podstawowej w Nowym Rybiu. Okoliczność, że M. S. jest nauczycielem tej Szkoły wynika dopiero z pisma Wójta Gminy Limanowa z 10 lutego 2017 r. W zaskarżonym zarządzeniu wskazano, że zostało ono podjęte w oparciu o art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o. w związku z art. 5c pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 36a ust. 1 u.s.o. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Zgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 (w trybie konkursu) lub ust. 4 (poprzez powierzenie stanowiska ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej) organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Powyższa regulacja ma charakter wyjątkowy, dlatego też powyższy przepis nie powinien być poddawany wykładni rozszerzającej; tak NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., I OSK 3106/12. Okres, na jaki powierza się określonej osobie obowiązki dyrektora szkoły lub placówki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z upływem tego okresu mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa. Należy wykluczyć możliwość powierzenia tej samej lub innej osobie obowiązków na dalszy czas, przekraczający 10 miesięcy, gdyż ustawa o systemie oświaty "stwarza dostatecznie dużo możliwości rozwiązania sytuacji patowych, a przedłużanie stanu rzeczy, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu, w większości przypadków wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. VI – LEX 2015). W niniejszej sprawie okres 10 miesięcy upłynął z dniem 5 stycznia 2017 r. Powyższe możliwości wynikają z brzmienia art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. Zgodnie z art. 36a ust. 2 tej ustawy kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Zgodnie natomiast z ust. 4 powołanego wyżej przepisu jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W niniejszej sprawie organ nie wyczerpał możliwości, o których mowa w art. 36a ust. 4 u.s.o., a w każdym razie nie wykazał powyższej okoliczności, ani nawet nie odwołał się do niej w zaskarżonym zarządzeniu. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co musi skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Dokonując zatem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia w takim aspekcie, o jakim mowa wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni podzielił pogląd organu nadzoru, że zaskarżone zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.