III SA/Kr 505/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ż. na akt Prezydenta Miasta z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej postanawia: odrzucić skargę W dniu 27 listopada 2014 r. M. Ż. złożył wniosek do Urzędu Miasta o wynajem lokalu mieszkalnego z zasobów [.....] wybudowanego z udziałem finansowym Gminy Miejskiej. W piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [.....] (doręczonym dnia 6 lutego 2015 r.) Prezydent Miasta poinformował M. Ż., że tryb kwalifikowania wniosków o wynajem lokalu z zasobu [....] regulują przepisy zarządzenia nr [.....] Prezydenta Miasta z dnia 29 września 2010 r. w sprawie wynajmowania lokali mieszkalnych stanowiących własność [......], wybudowanych przy udziale finansowym Gminy Miejskiej (ze zm.). Zgodnie z zarządzeniem, uprawnionymi do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu w zasobach [.....] są osoby spełniające kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu uchwały nr [.....] Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 9 listopada 2012 r. poz. 5817 ze zm.), oraz kryterium dochodowe. Kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (§ 15 uchwały nr [......]) spełniają między innymi osoby, które zamieszkują z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu, położonym na terenie Gminy Miejskiej. Za lokal o nadmiernym zaludnieniu uważa się lokal mieszkalny, w którym na jedną osobę zamieszkującą z zamiarem stałego pobytu przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Ustalono, że wnioskodawca nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zamieszkuje i jest zameldowany z lokalu mieszkalnym nr [....] w budynku przy ul. [....] w K., obejmującym dwa pokoje o powierzchni 43 m2, kuchnię oraz przynależności o powierzchni użytkowej 74 m2. Lokal ten nie jest lokalem o nadmiernym zaludnieniu, zatem nie było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. nr [.....] zawarto pouczenie o możliwości złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej wraz z informacją, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § P.p.s.a. tj. wezwaniem na piśmie Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. M. Ż. wniósł na powyższy akt skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Zdaniem organu skarga podlega odrzuceniu, jako że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Organ przywołał na poparcie tego stanowiska postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem skargi jest pismo Prezydenta Miasta o odmowie przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów [.....] wybudowanego z udziałem finansowym Gminy Miejskiej. W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy na taki akt lub czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zdaniem Sądu, zaskarżone w sprawie pismo Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem ani decyzja administracyjna, ani postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy rozstrzygające sprawę co do istoty ani też postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Sąd podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa i korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1995 r., nr 86, poz. 433 ze zm.). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, stąd ich interpretacja winna być zawężająca. Do tej materii należy m. in. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), które są zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego. W tym trybie podejmowane są uchwały przez organy gmin, w tym wspomniana wyżej uchwała z dnia 10 października 2012 r., która ma charakter aktu prawa miejscowego. Przewiduje ona m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. Ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: orzeczenia z dnia: 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, a dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ. http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Będące przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu żądanie skarżącego nie obejmowało zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu, czyli umieszczenia na liście oczekujących, bo po pierwsze wynika to jednoznacznie z treści jego pism, a po wtóre tak je potraktował organ, nie umieszczając ani nie odmawiając umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze z nim umowy najmu. Ta kwestia nie mieści się zatem w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie nie mieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.