III SA/Kr 666/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. G. na pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 marca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy Miejskiej postanawia odrzucić skargę Dnia 18 lutego 2015 r. Z. G. złożył do Urzędu Miasta kolejny wniosek (poprzednie z 1.12.2014 r., 5.11.2013 r., 30.09.2013 r.), o przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W piśmie z dnia 9 marca 2015 r. nr [......] (doręczonym dnia 17 marca 2015 r.) Prezydent Miasta poinformował Z. G., że wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej został rozpatrzony negatywnie, ponieważ nie można go uznać za osobę bezdomną, co zdaniem organu w jego przypadku warunkuje pozytywne rozpatrzenie sprawy mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [....] Rady Miasta z dnia [.....] 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa [....] z dnia 9 listopada 2012 r. poz. 5817 ze zm.), za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych uznawane są osoby bezdomne w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z treści art. 13 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Organ powyższe odniósł per analogiam do ustawy o ochronie praw lokatorów, w zakresie zapewnienia potrzeb mieszkaniowych przez gminę. Organ wskazał, że wniosek będzie ponownie rozpatrzony po opuszczeniu przez Z. G. zakładu karnego. W piśmie z dnia 9 marca 2015 r. nr [.....] zawarto pouczenie o możliwości złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej wraz z informacją, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § P.p.s.a. tj. wezwaniem na piśmie Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Z. G. wniósł datowane na 17.03.2015 r. wezwanie Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, w którym ponownie podniósł, że został wymeldowany z dotychczasowego miejsca pobytu, po wyjściu z zakładu karnego nie będzie miał się gdzie podziać. Prezydent Miasta pismem z [.....] 2015 r. nr [.....] odpowiedział na powyższe wezwanie, powtarzając argumentację z pisma z dnia 9 marca 2015 r. Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego datowaną na 11 maja 2015 r skargę na "decyzję" Prezydenta Miasta z dnia 9 marca 2015 r. nr [.....]. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Zdaniem organu, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze względu na fakt, że sprawa objęta skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. G. jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 9 marca 2015 r. nr [.....] informujące skarżącego o braku możliwości pozytywnego rozpoznania jego wniosku o przyznanie lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej, z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w uchwale Rady Miasta z dnia z dnia [.....] 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń, tj. przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej "P.p.s.a.", określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W sprawie skarżący domagał się zawarcia umowy najmu lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy, a przedmiotem skargi uczynił akt odmowny wydany na skutek tego żądania. Zaskarżony akt Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowy akt nie jest, bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę, co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ani też aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy również uznać, biorąc pod uwagę poglądy jednolicie przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt ten nie jest także innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3035/13, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w przytoczonych powyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym generalną regułą jest przynależność spraw z zakresu prawa do korzystania z lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gmin do materii cywilnoprawnej. Jest tak od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r., nr 86, poz. 433 ze zm.), a więc również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, dlatego ich interpretacja winna być zawężająca. Należy do nich m. in. realizacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego polegająca na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały będące aktami prawa miejscowego, w tym wspomniana wyżej uchwała Rady Miasta z dnia [.....] 2012r. nr [....] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała ta ustala m. in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. W przytoczonym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa najmu nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. orzeczenia z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonym akcie Prezydenta Miasta organ nie zawarł rozstrzygnięcia w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym, że organ nie zawrze ze skarżącym umowy najmu (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2014r., I OSK 3035/13). Zaskarżony akt dotyczył sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014r., I OSK 1243/13). Ta kwestia nie mieści się w granicach kognicji sądów administracyjnych, gdyż nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym. Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ponieważ jej przedmiotem jest akt nie mieszczący się w zakresie kognicji tego sądu wyznaczonej treścią przytoczonego powyżej art. 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.