III SA/Kr 71/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 3 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z 3 grudnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z [...] 2019 r., nr [...], którą orzeczono o zwrocie nienależnie pobranego przez M. K. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w okresie od 11 sierpnia 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. w kwocie 1104,48 zł. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 178 ust. 1 pkt 1 i 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1427, dalej jako "u.s.w." lub "ustawą"). Uzasadnienie powyższej decyzji wskazuje na następujący stan faktyczny i prawny : M. K. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 5 grudnia 2018 r. W dniu 19 marca 2019 r. złożył do Dyrektora Aresztu Śledczego wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, załączając do niego umowę sprzedaży i akt ustanowienia hipoteki. Przyczyną żądania zwrotu pobieranego równoważnika było ustalenie na podstawie umowy sprzedaży z 10 sierpnia 2018 r. (repertorium A nr [...]), że M. K. od 10 sierpnia 2018 r. jest właścicielem lokalu mieszkalnego w T, który jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza (K) w rozumieniu art. 170 ust. 4 u.s.w. W oparciu o rozkład jazdy PKP Intercity, organ stwierdził, że dojazd funkcjonariusza do pracy w następujących okresach trwał odpowiednio: - od 10 sierpnia 2018 r. do 1 września 2018 r. - czas dojazdu 52 min. z przystanku T do przystanku K oraz 51 min. z przystanku K do przystanku T. Łączny czas przejazdu to 1 godz. 43 min., - od 2 września 2018 r. do 20 października 2018 r. - czas dojazdu 53 min. z przystanku T do przystanku K oraz 53 min. z przystanku K do przystanku T. Łączny czas przejazdu to 1 godz. 46 min., - od 21 października 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. - czas dojazdu 54 min. z przystanku T do przystanku K oraz 55 min. z przystanku K do przystanku T. Łączny czas przejazdu to 1 godz. 49 min. W rezultacie powyższych ustaleń Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z [...] 2019 r., nr [...], nakazał M. K. zwrot kwoty 1104,48 zł, jako nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w okresie od 11 sierpnia 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. W badanym okresie czas dojazdu funkcjonariusza do pracy i z powrotem publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy nie przekraczał dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Z tego powodu organ uznał, że od 10 sierpnia 2018 r. zmieniła się sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza mająca wpływ na uprawnienie do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, dlatego z tym dniem ustały przesłanki określone w art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. uzasadniające wypłatę równoważnika. Skarżący pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w okresie od 1 maja 2012 r. do dnia 5 grudnia 2018 r. Skoro pobierane w okresie od 11 sierpnia 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. świadczenie mu nie przysługiwało, to zgodnie z art. 181 ust. 1 ustawy zobowiązany jest do zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika w kwocie 1104,48 zł. W odwołaniu M. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zarzucił, że organ nie zbadał sprawy w sposób wyczerpujący i nie zgromadził w tym celu odpowiedniego materiału dowodowego. Załączenie wydruków rozkładu jazdy wyłącznie pociągów PKP Intercity jest działaniem celowym, mającym wykazać z góry przyjęte założenie organu, że czas przejazdu z T do K wynosi mniej niż godzinę, co z kolei pozwala uznać T za miejscowość pobliską w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej. Podniósł także, że w kontrolowanym przez organ okresie na trasie T - K prowadzone były remonty torów i nasypów, do tej pory jeszcze niezakończone, co jest faktem powszechnie znanym. Zarzucił zakwestionowanej decyzji błędne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o rozkład jazdy pociągu PKP EIP – Pendolino w godzinach odbiegających od realiów pracy funkcjonariusza, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji zarówno w zakresie ustaleń stanu faktycznego jak i prawnego. Według Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nie doszło do zarzucanego naruszenia naruszone przepisów postępowania art. 7, art. 77, 80 jak i art. 107 k.p.a. a organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił cały materiał dowodowy. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie, że T jest miejscowością pobliską do K w rozumieniu art. 170 ust. 4 u.s.w., w oparciu o powszechnie dostępny rozkład jazdy publicznych środków transportu tj. PKP Intercity, jest prawidłowe. Analizowane rozkłady jazdy nie zwierały informacji o zmianie czasu przejazdu w związku z remontami. W konsekwencji prawidłowo i obiektywnie ustalony został czas przejazdu w kontrolowanym okresie. Wyjaśnienie tych okoliczności doprowadziło do konkluzji o braku przesłanki z art. 178 ust. 1 pkt 1 u.s.w. i stało się podstawą do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, posługując się stanowiskiem wyrażonym przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 27 grudnia 2018 r., nr [...], że legalna definicja "miejscowości pobliskiej" zawarta w art. 170 ust. 4 u.s.w. nie odnosi się do rozkładu czasu służby funkcjonariuszy, a jedynie przesłanką czasu dojazdu publicznymi środkami transportu przewidzianymi w rozkładzie jazdy z miejsca zamieszkania do miejscowości pełnienia służby. Odmienne stanowisko prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy zamieszkujących w tej samej miejscowości i pełniących służbę w tej samej jednostce penitencjarnej w sytuacji różnego rozkładu czasu ich służby. Odnosząc się natomiast do żądania umorzenia postępowania, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przez M. K. zostało wszczęte z urzędu, a jego odwołanie nie zostało wycofane. W konsekwencji brak jest podstaw od umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. M. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, a to: - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o rozkład jazdy pociągu PKP EIP – Pendolino w godzinach odbiegających od realiów pracy funkcjonariusza, - art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zróżnicowanie sytuacji obywatela w zależności od subiektywnej decyzji urzędnika i przez to nierówne traktowania w skali kraju funkcjonariuszy SW. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację powoływaną w odwołaniu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Powołana regulacja prawna nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 3 grudnia 2019r. utrzymująca w mocy opisaną na wstępie decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z [...] 2019r.r. nakazującą skarżącemu zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w/w. W myśl art. 170 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (ust. 1), przy czym za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania, z tym, że do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (ust. 4). Prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się poprzez: 1) przydział lokalu mieszkalnego albo 2) przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej "pomocą finansową" (art. 171 u.s.w.). Stosownie natomiast do przepisu art. 178 ust. 1 u.s.w. funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli: 1) on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu; 2) funkcjonariuszowi lub jego małżonkowi nie przyznano pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1. Istotą sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżącemu, pełniącemu służbę w Służbie Więziennej, przysługiwało – w spornym okresie - prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Kluczowym dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej stwierdzenia pobrania przez skarżącego nienależnego równoważnika pieniężnego jest wykazanie przez organ inicjujący postępowanie w tej sprawie, że miejscowość pełnienia służby skarżącego funkcjonariusza była w stosunku do miejsca jego zamieszkania miejscowością pobliską w rozumieniu definicji zawartej w art. 170 ust. 4 u.s.w. i z tego powodu nie przysługiwało mu prawo do ww. równoważnika pieniężnego. Na wstępie wymaga odnotowania, ze treść art. 170 ust. 4 u.s.w. zawierająca definicję legalną pojęcia "miejscowości pobliskiej", jest tożsama lub bardzo zbliżona do uregulowań tejże materii, znajdujących się w innych pragmatykach służbowych (np. w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej czy w art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu), a zatem dorobek doktryny i orzecznictwa wypracowany na gruncie tych ustaw, znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym kontekście należy wskazać, że na tle ustawy o Policji ugruntowało się orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że dojazd do pracy funkcjonariusza powinien być najdogodniejszy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 433/10, LEX nr 758197; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 68/11, LEX nr 1132913; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 125/13, LEX nr 1462359; wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 365/14, LEX nr 1782414; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 209/14, LEX nr 1984383). Zwraca się przy tym uwagę, że nie można dokonywać interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej" w oderwaniu od czasu pełnienia przez policjanta służby. Pojęcie czasu dojazdu, którym posłużył się ustawodawca, musi uwzględniać najdogodniejsze, ale również realne i rozsądne dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku. Godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku muszą być zatem powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu, wyeliminować zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania. "Dogodność dojazdu" winna być oceniana z perspektywy funkcjonariusza, a nie dla pracodawcy, i dlatego przy ocenie tego aspektu należałoby uwzględniać nawet inne, subiektywne przesłanki, takie jak np. konieczność odprowadzania dziecka do przedszkola, konieczność odwiedzenia po drodze starszego członka rodziny, czy nawet możliwość znalezienia miejsca siedzącego w środku komunikacji (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 314/15, LEX nr 2100697). W zakresie pojęcia " dogodności " winien też zdaniem Sądu znaleźć się wątek ekonomiczny wiadomo, bowiem, że przejazd proponowanymi przez organy liniami łączy się z dodatkowymi opłatami jak np. obowiązek wykupienia miejscówki, której koszt jest niezależny od długości trasy. Powyższa wykładnia art. 170 ust. 4 u.s.w. wymaga, aby organy administracji publicznej działając zgodnie z zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z z póżn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", podjęły wszelkie kroki niezbędne do zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, aby istniały podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Przytoczone przepisy prawa oraz treść art. 107 § 3 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokonania wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego oraz uzasadnienie swojego stanowiska w sposób wymagany przez przepisy ustawy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest wskazanie faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, ale także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić przy tym należy, że tylko taka ocena zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, daje podstawy do kontroli poprawności tej oceny w toku kontroli instancyjnej oraz w trakcie postępowania przez sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80, ONSA 1/81, poz. 2). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej było stwierdzenie pobrania przez skarżącego funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby i nałożenie obowiązku jego zwrotu za okres, za który został mu on uprzednio wypłacony, za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, bowiem organy te przyjęły, że istnieją takie połączenia pomiędzy T a K, które umożliwiają podróżnym przebycie tej trasy ( łącznie z powrotem), w czasie nie przekraczającym 2 godzin. Ustalenia te jednakże całkowicie abstrahują od przyjętego w orzecznictwie warunku dogodności, rozumianej jako realna możliwość skorzystania przez funkcjonariusza z istniejącego połączenia publicznymi środkami transportu przewidzianymi rozkładem jazdy w celu dojazdu na służbę, która odbywa się w określonych godzinach. Takich ustaleń całkowicie zabrakło, bowiem organy poprzestały na wybiórczych ustaleniach dotyczących kilku połączeń liniami Pendolino, w oderwaniu od jakiegokolwiek czasu harmonogramu czasu pracy. Prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego funkcjonariusza. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy, a bez wątpienia - przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 170 ust. 1 u.s.w. - prawo to służy zapewnieniu funkcjonariuszowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć warunki do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Przywilejem natomiast wiążącym się ze służbą stałą funkcjonariusza jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w art. 178 ust. 1 u.s.w., stanowiące sui generis ekwiwalent za brak mieszkania, jeżeli sam funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2019r, " wykładnia ustawowego pojęcia "czasu dojazdu do miejscowości pełnienia służby i z powrotem" –nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez funkcjonariusza, gdyż użyte w definicji legalnej "miejscowości pobliskiej", określonej w art. 170 ust. 4 u.s.w., pojęcie "czasu dojazdu" uwzględniać powinno najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami (systemem) jego służby, tak, aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Nie do przyjęcia jest zatem jakakolwiek interpretacja tego pojęcia, która odwoływałaby się wyłącznie do "hipotetycznego, najkrótszego czasu przejazdu pomiędzy rozpatrywanymi miejscowościami". Nawet, jeżeli nie jest zasadne ścisłe wiązanie poszczególnych połączeń z grafikiem służby funkcjonariusza, to dla uznania statusu miejscowości jako pobliskiej nie jest wystarczające stwierdzenie, że w rozkładzie jazdy istnieje jakiekolwiek połączenie odpowiadające wskazanemu kryterium czasu." W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wykazały, że w kwestionowanym okresie skarżący funkcjonariusz dysponował tak rozumianym dojazdem do miejsca pełnienia służby. W uzasadnieniach kontrolowanych decyzji organy nie wykazały w żaden sposób, że przyjęte przez nie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia połączenie kolejowe było w istocie najdogodniejszym środkiem transportu publicznego dla skarżącego funkcjonariusza (tj. adekwatnym do godzin pełnienia przez niego służby), a jednocześnie nieprzekraczającym łącznego czasu przejazdu dwóch godzin. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie zebrały, a co za tym idzie także nie oceniły w sposób należyty materiału dowodowego, poprzestając na pojedynczej egzemplifikacji wybranych przez siebie połączeń Naruszenie powołanych przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a., wydanie decyzji bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia całokształtu sprawy, miało to istotny wpływ na jej wynik, co odpowiada przesłance z art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. i obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również ją poprzedzającej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.