III SA/Kr 737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXII/147/2012 w przedmiocie zmiany uchwały nr XIX/132/2004 Rady Gminy Michałowice z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg na terenie Gminy Michałowice postanawia: odrzucić skargę. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013r. W dniu 20 sierpnia 2012r. Rada Gminy Michałowice podjęła uchwałę Nr XXII/147/2012 w sprawie zmiany uchwały Nr XIX/132/2004 Rady Gminy Michałowice z dnia 26 lutego 2004 roku w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg na terenie Gminy Michałowice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 pkt 1-5 tej uchwały do kategorii dróg gminnych zaliczono następujące ulice w miejscowości Michałowice: ul. Spokojną, ul. Radosną, ul. Zanidzie, ul. Kwiatową i ul. Nad Strugą. Z kolei § 3 przedmiotowej uchwały stanowił, że Załączniki Nr 1 i Nr 2 do uchwały Nr XIX/132/04 otrzymują brzmienie zgodnie z odpowiednio Załącznikami Nr 1 i Nr 2 do uchwały Nr XXII/147/2012. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie wezwała Radę Gminy Michałowice do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 30 sierpnia 2012r. Nr XXII/147/2012 w zakresie § 1 pkt 1-5 oraz zmianę załączników określonych w § 3 tej uchwały. W dniu 29 kwietnia 2013r. Rada Gminy Michałowice podjęła, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwałę Nr XXX/200/2013 w sprawie odmowy uwzględnienia wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 3 czerwca 2013r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 30 sierpnia 2012r. Nr XXII/147/2012 w sprawie zmiany uchwały Nr XIX/132/2004 Rady Gminy Michałowice z dnia 26 lutego 2004 roku w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg na terenie Gminy Michałowice, domagając się uchylenia jej § 1 pkt 1-5 oraz nakazania Radzie Gminy zmiany załączników graficznych określonych w § 3 tej uchwały. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa poprzez narzucenie jej, jako zarządcy dróg krajowych, obowiązku utrzymania skrzyżowań drogi krajowej z drogami gminnymi bez zapytania jej o możliwości ekonomiczne w zakresie utrzymania pięciu dodatkowych skrzyżowań oraz powstanie skrzyżowań w miejscach niebezpiecznych z punktu widzenia ruchu drogowego, za które to bezpieczeństwo odpowiada zarządca drogi krajowej. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3, § 62 ust. 2 i § 170 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zdaniem strony skarżącej, zaskarżoną uchwałą naruszono interes społeczny, ponieważ powstały skrzyżowania dróg różnych kategorii w miejscach, które z punktu widzenia technicznego są zagrożeniem dla uczestników ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o oddalenie skargi. W opinii Wójta Gminy Michałowice strona skarżąca nie posiada interesu prawnego oraz uprawnienia do działania w niniejszej sprawie jako strona. Wójt Gminy wskazał, że w skardze został podniesiony zarzut naruszenia interesu społecznego, podczas gdy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, aby móc żądać od sądu administracyjnego ochrony prawnej trzeba nie tylko wykazać posiadanie interesu prawnego, ale również to, że zaskarżona uchwała ten interes prawny lub uprawnienie narusza. Wójt Gminy Michałowice stwierdził, że żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na gminę obowiązku przy zaliczeniu do kategorii drogi gminnej spełnienia warunków technicznych. Żaden przepis nie rodzi też obowiązku gminy do wystąpienia o opinię do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odnośnie jej możliwości ekonomicznych utrzymania m.in. skrzyżowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad opisanej powyżej skargi na uchwałę Rady Gminy Michałowice w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna i pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz.270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594, z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 3 § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a., a zatem również w stosunku do art. 50 § 1 tej ustawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt II OSK 1919/10). Przy braku wyraźnej normy w ustawie o drogach publicznych, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie niniejszej skargi jest zatem stwierdzenie istnienia po stronie skarżącej legitymacji skargowej. Przepis art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zakres tego unormowania zawęża krąg osób uprawnionych do złożenia skargi w stosunku do kręgu podmiotów, którym przyznano prawo wnoszenia skarg na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Legitymację do złożenia skargi na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym nabywa się zatem jedynie wtedy, gdy doszło do naruszenia podjętą uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Badając dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżoną uchwałę należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca dopełniła wymogu poprzedzenia skargi bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Konieczne pozostało zatem ustalenie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, z dnia 11 stycznia 2008r., II OSK 1413/07, LEX nr 463987, w postanowieniu z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymację skargową wywodzi bowiem skarżąca z tego, że po wejściu w życie uchwały wzrosną jej obowiązki wynikające z tego, że jest ona zarządcą drogi krajowej, a więc wynikające z powierzonej jej funkcji organu administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, kwestionowana przez nią uchwała nie narusza jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżona uchwała nie obejmuje bowiem swą treścią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, nie mogła ich zatem naruszyć. Strona skarżąca nie wykazała istnienia związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżoną uchwałą, a więc tego, że zaskarżona uchwała dotyczy jej "własnej sprawy administracyjnej". W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organy administracyjne w związku ze swoją działalnością, nie mają interesu prawnego we wnoszeniu skargi do sądu (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011r., sygn. akt II FSK 2500/10, Lex nr 742360, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2428/11). Dodatkowo strona skarżąca odwołuje się do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu społecznego, z powodu wzrostu zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego spowodowanego wzrostem ilości skrzyżowań. Także i ten argument, nie dotyczący naruszenia własnego interesu prawnego skarżącej, nie może być uznany za uzasadniający jej legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy zatem ocenić, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie ma bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g., powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności zaskarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że wykonują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tym samym, w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżącej i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 § 2 p.p.s.a., z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił. Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.