III SA/Kr 816/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Miechowie na uchwałę Nr VI/49/03 Rady Gminy Gołcza z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/55/90 Rady Gminy Gołcza z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Mostek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Gołczy, działając na podstawie art. 35 ust. 1, w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: ustawy o samorządzie gminnym), podjęła w dniu 28 marca 2003 r. uchwałę nr VI/49/03 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/55/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Mostek. Zgodnie z § 1 ww. uchwały, zmienia się § 2 uchwały Nr VIII/55/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Mostek w ten sposób, że ustala się nową treść Statutu Sołectwa Mostek, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 3 uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Rejonowy w Miechowie. Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając: 1. istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Mostek społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; 2. istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym przez: a) nadanie w § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej; b) wprowadzenie w § 17 ust. 4 Statutu pojęcia quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej. Prokurator wskazał, że w § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej. Natomiast w § 17 ust. 4 Statutu wprowadzono pojęcie quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a nadto art. 35 ust. 3 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości. Prokurator wskazał, że zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę Gołcza nie podsiada ona żadnych dokumentów potwierdzających, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały w Sołectwie Mostek zostały przeprowadzone rzeczywiste, rzetelne konsultacje społeczne. Co więcej, zgodnie z informacją przekazaną przez Gminę Gołcza, uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych została przyjęta dopiero w roku 2017. Należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy Gołcza statut Sołectwa Mostek nie został w żaden sposób poddany konsultacjom społecznym. Brak jest jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja czy też zastrzeżenie do statutu zostały zgłoszone. Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, co powoduje jej nieważność. Prokurator wskazał też, że z redakcji § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 Statutu wynika wprost, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sołectwie zebranie wiejskie, przyznano kompetencje do wyboru i odwoływania sołtysa i członków Rady Sołeckiej, przy czym nie jest możliwe rozumienie takiego postanowienia Statutu w ten sposób, że czynności wyborcze będą jedynie podejmowane na zebraniu wiejskim. Z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska czy opinii w określonej sprawie. W ocenie Prokuratora, treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji Zebrania jako organu uchwałodawczego należą dokonywanie wyboru oraz odwoływanie sołtysa, a także członków Rady Sołectwa. Zatem, powołane wyżej przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania "wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany Zebraniem jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru i odwołania sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Prokurator zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego Statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej. Prokurator podniósł, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. W przypadku tej drugiej roli zebrania brak jest również upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 17 ust. 4 Statutu pojęcia quorum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, albowiem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego quorum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Zdaniem Prokuratora, za sprzeczną z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uznać należy zatem cześć zapisu § 17 ust. 4 Statutu, który stanowi: "o ile w wyznaczonym terminie na zebraniu wyborczym nie uzyskano wymaganego quorum". Prokurator podał też, że ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów dla ważności zebrania, na którym dokonuje się wyboru Sołtysa. Nie wprowadza również obowiązku podpisania listy obecności przez uprawnionych do głosowania, tak jak jest to określone w § 17 ust. 6 Statutu. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołcza wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznała, że na chwilę obecną w Urzędzie Gminy Gołcza nie zostały odnalezione dokumenty potwierdzające, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami sołectwa Mostek. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta 18 lat temu i przez ten czas w Gminie Gołcza niejednokrotnie dochodziło do zmian, m.in. członków Rady Gminy, a także urzędników. Zdaniem organu, uwagi na znaczny upływ czasu nie można jednoznacznie i z całą pewnością stwierdzić, że konsultacje z mieszkańcami Sołectwa Mostek w przedmiocie statutu sołectwa rzeczywiście nie zostały przeprowadzone. Organ zaznaczył, że wprawdzie uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych została podjęta w roku 2017, jednak nie oznacza to, że przed datą podjęcia tej uchwały konsultacje społeczne w ogóle nie były przeprowadzane. Niewykluczone więc, że w przypadku statutu Sołectwa Mostek takie konsultacje również się odbyły, a jedynie zagubione zostały dokumenty potwierdzające tę okoliczność. W odniesieniu do zarzutu nadania w Statucie organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej – organ podniósł, że formułując zapis § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 Statutu, organ podał, że Rada Gminy Gołcza miała na celu tylko i wyłącznie wskazanie, że uprawnienie do wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania. Podał też, że użycie ww. zapisie sformułowania "do wyłącznej właściwości zebrania wiejskiego należy" w żadnym wypadku nie miało na celu przyznania tego uprawnienia Zebraniu Wiejskiemu jako organowi uchwałodawczemu. Rada Gminy Gołcza w kwestionowanym zapisie statutu posłużyła się bowiem pojęciem "zebrania wiejskiego" rozumianym jako ogół uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa Mostek. Niefortunność użytego przez Radę Gminy Gołcza sformułowania wynika natomiast z faktu, że choć zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, skład obu tych gremiów pokrywa się. Z kolei w odpowiedzi na zarzut wprowadzenia w Statucie pojęcia quorum dla dokonania wyboru organu jednostki pomocniczej oraz wprowadzenia obowiązku podpisania listy obecności przez uprawnionych do głosowania organ wskazał, że art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Zapisy § 17 ust. 4 i 6 Statutu Sołectwa Mostek mieszczą się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Ponadto organ zauważył, że ustawodawca użył w art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym sformułowania "w szczególności", przez co pozostawił radzie gminy możliwość zamieszczenia w statucie jednostki pomocniczej, poza obligatoryjnymi regulacjami, możliwość dalszych regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Skarga była zasadna ponieważ bezspornie Rada Miejska Gołcza nie podjęła odrębnej uchwały w przedmiocie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy, ani co w tej sytuacji oczywiste, takich konsultacji w ogóle nie przeprowadziła. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Gołcza z dnia 28 marca 2003 r., nr VI/49/03 w sprawie zmiany uchwały Nr VIII/55/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Mostek. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., III SA/Kr 702/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał w identycznej przedmiotowo sprawie, a dotyczącej zmiany uchwały Rady Gminy Gołcza w sprawie utworzenia Sołectwa Cieplice. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanym wyroku i przyjmuje je za własne. Z tych to powodów argumentacja zawarta w niniejszym wyroku jest praktycznie taka sama. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Należy przy tym , że s art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Zgodnie z 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym W niniejszej sprawie Rada Gminy Gołcza w odpowiedzi na skargę wskazała, że z zasobach archiwum urzędu nie odnaleziono dowodów poddania projektu Statutu Sołectwa Mostek konsultacjom społecznym. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwaloną uchwałą z dnia 28 marca 2003 r. nr VI/49/03 zmieniono § 2 uchwały Nr VIII/55/90 Rady Gminy w Gołczy z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie utworzenia Sołectwa Mostek w ten sposób, że ustalono nową treść Statutu Sołectwa Mostek, stanowiącego załącznik do niniejszej uchwały, a statut ten nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Sołectwa Mostek nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, s. 116-117; por. też: P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Gołczy wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.