III SA/Kr 850/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 6 maja 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 19 lutego 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. [....] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E.C. (dalej: skarżącego) karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł, powołując się na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.). Organ ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [....] , w ramach której w dniu 31 grudnia 2012 r. w N. wykonywany był krajowy przewóz drogowy osób na trasie [....] . Pojazdem (.....) kierował D.C. Pojazd, którym wykonywany był przewóz osób nie był wyposażony w drugą (boczną) tablicę kierunkową, w bocznych oknach pojazdu nie było zasłon, podczas gdy szyby nie były przyciemnione (brak certyfikatu lub numeru), nie było również wymaganej liczby wyjść awaryjnych (stwierdzono jedno tylko takie wyjście), a ponadto dostęp do bagażnika pojazdu był niemożliwy z uwagi na brak klamki i zablokowanie drzwi bagażnika śrubą z nakrętką motylkową. Za uchybienia te nałożono karę w kwocie 5.000,00 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podkreślił, że D.C. , który prowadził pojazd w dniu kontroli otrzymał mandat karny w wysokości 200 zł i został zapewniony przez inspektora P.G. (dokonującego kontroli), że "inne kary pieniężne nie będą już nakładane". Skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom organu w pojeździe istnieje osiem wyjść awaryjnych (szyby boczne oraz drzwi z obu stron pojazdu), a tylko na trzech z nich brakowało nalepek informacyjnych (odkleiły się z uwagi na czynniki atmosferyczne). Skarżący wskazał, że na każdej z szyb istniał certyfikat, na dowód czego przedłożył cyfrowy nośnik danych z ich zdjęciami. Brak tablicy bocznej skarżący uzasadnił pomyłką kierującego pojazdem, natomiast brak zasłon w bocznych szybach był tymczasowy i wynikał z przekazania ich do czyszczenia. Skarżący podkreślił również, że bagażnik był zamknięty śrubką z nakrętką motylkową, gdyż kilka dni przed kontrolą jeden z kierowców urwał klamkę i skarżący oczekiwał na dostarczenie nowej, zaś bagażnik był zamknięty w sposób umożliwiający jego otwarcie (skarżący nie wie, dlaczego nie udało się go otworzyć w dniu kontroli). Wskazał jednak, że skoro organ nie mógł stwierdzić, że bagażnik jest urządzony w taki sposób, aby umieszczony w nim bagaż był odpowiednio zabezpieczony, to nie mógł przyznać kary za takie uchybienie. Skarżący wskazał również, że kontrolowany pojazd był autobusem podmiejskim i nie musiał spełniać warunków, tj. posiadania zasłon oraz ww. wymagań dot. bagażnika. Końcowo skarżący wskazał, że wysokość nałożonej kary może przyczynić się do upadku prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Zaskarżoną decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść adekwatnych przepisów u.t.d. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz streścił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał następnie, że wymagania stawiane autobusom (w tym wymaganie dotyczące posiadania przedniej i bocznej tablicy kierunkowej) dotyczy wszystkich autobusów bez względu na rodzaj wykonywanego przewozu osób. Organ drugiej instancji podkreślił, że ukaranie kierowcy mandatem za wykroczenie w żaden sposób nie wpływa na możliwość ukarania przedsiębiorcy za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. W analizowanej decyzji wskazano, że wysokość kary nie podlega miarkowaniu przez organ, a skarżący może zwrócić się do organu o udzielenie ulgi w spłacie należności (umorzenie w całości lub części albo rozłożenie kary na raty). Pismem z dnia [....] 2013 r. E.C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz § 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne zakwalifikowanie braku bocznej tablicy kierunkowej jako warunków technicznych autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. W jej uzasadnieniu skarżący podniósł, że ustawodawca odróżnia warunki techniczne, które powinien spełniać pojazd od jego wyposażenia: w lp. 2.5 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazano kary za dokonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (punkt 2.5.1) lub który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów (punkt 2.5.2). Skarżący wskazał, że tablice kierunkowe zaliczają się do wyposażenia i oznakowania pojazdu, a nie stanowią elementu warunków technicznych. W konsekwencji ich brak powinien skutkować karą w kwocie 2.000 zł (punkt 2.5.2 taryfikatora), a nie karą w kwocie 5.000 zł. Odrębnym pismem skarżący zwrócił się do Sądu o przywrócenie terminu do wniesienia ww. skargi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej odrzucenie, a w razie przywrócenia terminu do jej wniesienia: o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego – jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W orzecznictwie sądowym dostrzega się, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1852/09, LEX nr 1081276). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Wskazuje się bowiem, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, LEX nr 846194). Z kolei fakt, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1150/12, publ. LEX nr 1235492). Fakt ten oznacza również obowiązek rozpatrzenia sprawy także w części nieobjętej szczegółowymi zarzutami odwołania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1211/11, LEX nr 1138522). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. Wniosek taki wynika z porównania zasadniczej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W decyzji organu pierwszej instancji jako naruszenia podlegające sankcji administracyjnej wykazano szczegółowo: brak tablicy kierunkowej bocznej, brak zasłon w szybach bocznych (przy braku szyb przeciwsłonecznych), brak certyfikatów i numerów na szybach, brak wymaganej liczby wyjść awaryjnych oraz niesprawność drzwi do bagażnika. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jedynie stwierdza, że oględziny pojazdu skarżącego wykazały powyższe uchybienia, swoje rozważania prawne koncentrując wyłącznie na braku tablic kierunkowych. Organ nie wyjaśnił zatem w żaden sposób, czy przyznana skarżącemu kara pieniężna została orzeczona za brak tablic kierunkowych, czy też za wszystkie uchybienia ustalone podczas oględzin pojazdu. Należy również zauważyć, że w końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, że "w omawianym stanie faktycznym zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej z lp. 2.5.1 z uwagi na brak tablicy kierunkowej bocznej, która stanowi obligatoryjny warunek techniczny w autobusie wykonującym przewóz drogowy na linii regularnej". Organ nie wyjaśnił przy tym, czy zwolnił skarżącego z zarzutu dopuszczenia się pozostałych uchybień ustalonych podczas oględzin, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta nie powinna wpłynąć na sposób załatwienia sprawy, w szczególności stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący przedstawił szereg zarzutów i twierdzeń, które nie zostały poddane analizie w postępowaniu odwoławczym. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, iż jego pojazd posiadał osiem wyjść awaryjnych w postaci szyb bocznych i dwa wyjścia awaryjne w postaci drzwi. Nie doczekały się reakcji organu odwoławczego również uwagi dotyczące awarii drzwi do bagażnika i takiego ich zabezpieczenia, które stwarzało możliwość otwarcia i zamknięcia tych drzwi. Organ drugiej instancji całkowicie zignorował również twierdzenia skarżącego o istnieniu ważnych certyfikatów na szybach jego pojazdu, a także załączony do odwołania dowód na wspomnianą okoliczność (w postaci płyty CD). Wypada przy tym zauważyć, że istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję lub też zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i wskazać na konieczność dokonania pewnych ustaleń przez organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu. Zaskarżona decyzja, choć przytacza treść § 18 ust. 1 rozporządzenia in extenso, to jednak nie uwzględnia pozostałej części wspomnianego przepisu, na który z kolei powoływał się skarżący. Stwierdził on bowiem, że na mocy § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, jego pojazd – jako autobus podmiejski – jest zwolniony z szeregu wymagań (określonych w § 18 ust. 1 pkt 5, 6, 8 i 11 rozporządzenia). Stanowisko to zostało zignorowane przez organ odwoławczy, który nie wspomniał ani o istnieniu takiej regulacji, ani też uznał za zasadne by zweryfikować, czy pojazd skarżącego jest autobusem podmiejskim. Należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy nie zrealizował w sposób prawidłowy celów postępowania odwoławczego. Nie odniósł się bowiem do wszystkich zarzutów, twierdzeń i dowodów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu, ani też nie dokonał analizy całokształtu sprawy. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., a na zasadzie art. 155 p.p.s.a. orzekł również, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się tego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego w prawidłowy sposób zastosuje zasadę dwuinstancyjności. Oznacza to przede wszystkim, że uczyni przedmiotem swojego rozpoznania całą sprawę skarżącego, a zatem wszystkie okoliczności ujawnione w decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rzetelnie ustosunkuje się również do wszystkich zarzutów i twierdzeń zgłoszonych w odwołaniu. Organ nie może również zignorować zgłoszonego przez skarżącego dowodu, jednak sposób ustosunkowania się do niego (a w szczególności wybór, czy ten dowód przeprowadzić, a jeśli tak to czy w postępowaniu odwoławczym czy też przez organ pierwszej instancji) należy do – należycie uzasadnionej – decyzji organu odwoławczego, opartej o adekwatny przepis prawa procesowego. Analizując z kolei podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, a zwłaszcza orzecznictwo sądowe, organ uwzględni całokształt wypowiedzi sądów administracyjnych, w tym również te przemawiające za interpretacją prawa preferowaną przez skarżącego (np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 504/13 lub wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 754/12). Sąd nie wskazuje jednak tej interpretacji jako jedynej słusznej, zobowiązując jedynie organ do rzetelnego ustosunkowania się do każdej znanej mu oceny prawnej analizowanego zagadnienia. Na zakończenie należy wskazać, że jeżeli ponowne postępowanie administracyjne zakończy się orzeczeniem wobec skarżącego kary pieniężnej, jej łączna wysokość nie może przekraczać kwoty orzeczonej w zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł złożyła się natomiast równowartość wpisu od skargi, pobranego od skarżącego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.