III SA/Kr 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala Burmistrz Miasta K decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art.107 i art. 130 § 4 kpa (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17, art. 20 w związku z art. 3 pkt. 11, art. 24, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2a, 2b i 2c, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 28, art. 75 ust. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164 poz. 1027 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 298, poz. 1769) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129 poz. 1058), odmówił W. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad teściową H. S. Organ I instancji ustalił, że H. S. zaliczona została do osób niepełnosprawnych na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 6 czerwca 2011 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. H. S. jest teściową W. M. Organ odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że H. S. jest teściową W. M., a więc na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma możliwości przyznania świadczenia synowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. M. Wskazała, że teściowa, H. S., ma 86 lat, jest całkowicie niepełnosprawna. Odwołująca się podała, że sprawuje opiekę nad teściową, której stan zdrowia stale się pogarsza. Opisała szczegółowo schorzenia, na które cierpi teściowa, oraz konieczne w związku z tym czynności opiekuńcze, które sprawuje sama, ponieważ mąż pracuje, a ponadto nie potrafiłby zapewnić opieki matce. Natomiast drugi syn teściowej mieszka w O, tj. ponad 300 km od K i także nie potrafiłby czynności tych wykonywać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że w sprawie znajduje zastosowanie w szczególności art. 17 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Natomiast na mocy art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca ustanowił zamknięty krąg osób, wobec których organ właściwy w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku uprawniony jest do ustalenia prawa do świadczenia opiekuńczego, jakim jest świadczenie pielęgnacyjne. W związku z tym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom spoza kręgu krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa, o których mowa w art. 128, nie jest możliwe. Ponadto art. 17 znowelizowany został z dniem 1 stycznia 2010 r., jednak ani w poprzednim ani w obecnym brzmieniu nie przewidywał i nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad powinowatymi (synowej, zięciowi nad teściową, teściem itd.). Skargę na decyzję SKO wniosła W. M., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a także naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez brak wystarczająco rzetelnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca faktycznie sprawuje osobistą opiekę nad swoją teściową i z tego powodu była zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia, zaś nikt inny nie jest w stanie zapewnić niezbędnej opieki niepełnosprawnej H. S. Skarżąca wskazała na konieczność uwzględnienia nie tylko wykładni językowej art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz także zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1292/11 oraz cytowane w nim inne orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/LU 593/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 210/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 582/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 776/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 943/11), w których opowiedziano się za taką wykładnią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która umożliwiałaby poszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o osoby będące członkami rodziny, lecz niezobowiązanymi do alimentacji, w sytuacji, gdy tylko one mogą opiekować się osobą niepełnosprawną. Skarżąca podkreśliła, że w tradycyjnym modelu rodziny również powinowaci w pierwszym stopniu stanowią najbliższą rodzinę i to oni są obarczani obowiązkami względem teściów przed krewnymi dalszego stopnia. Skarżąca podniosła, że, uwzględniwszy cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw, by rodzina nie mogła uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 i 2, zaś alimentacja nie może być postrzegana jedynie jako realizacja ustawowego obowiązku. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd zgodnie z powyższymi kryteriami doprowadziła do uznania, że skarga nie jest uzasadniona i podlegała oddaleniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r. nr 139, poz. 992 z póz. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje : 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie do ust. 1 lit. a), osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. H. S. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...]. Cierpi na liczne poważne schorzenia i wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Opiekę tę sprawuje skarżąca. H. S. ma dwóch synów – męża skarżącej, oraz drugiego syna mieszkającego w O. Jako zasadniczy motyw odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na H. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało okoliczność, iż skarżąca jest synową H. S., co w świetle przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, oraz regulacji zawarte w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uniemożliwia uwzględnienie wniosku skarżącej, ponieważ nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Zaskarżona jest prawidłowa i nie narusza prawa. Stwierdzić należy, że organy trafnie wskazały, iż skarżąca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec H. S., z którą skarżącą łączy stosunek powinowactwa a nie pokrewieństwa w stopniu rodzącym obowiązek alimentacyjny. Regulacja wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz wskazane w uzasadnieniu decyzji SKO unormowanie k.r.o. eliminują powinowatych, w tym synową lub zięcia, z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Również art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż dotyczy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ustawodawca, określając w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawie przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określił, że świadczenie to oprócz osób wymienionych w pkt. 3 tego przepisu przysługuje osobom zobowiązanym do alimentacji. Nie przewidział także możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który wykonuje faktycznie tę opiekę. Podmioty, którym świadczenie to przysługuje .zostały wymienione enumeratywnie. W stanie faktycznym sprawy osobami, o których mowa w art. 17 u.ś.r., na których w myśl przepisów k.r.o. ciąży względem H. S. obowiązek alimentacyjny, są jej synowie. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanych w skardze orzeczeniach sądów administracyjnych. Możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest uzasadniona wówczas, gdy przepis budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głownie funkcjonalnej i systemowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akyt I OSK 2149/11 (nie publ.) stwierdził, że w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób. W polskim porządku prawnym orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt. 1 Konstytucji RP). Na mocy art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie sąd nie miał wątpliwości interpretacyjnych co do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Powyższy sposób interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 9 lutego 2011 r., I OSK 1710/10, z dnia 10 maja 2012 r., I OSK 2149/11 i z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 329/12 (dostępne w bazie http orzeczenia. nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Argumenty skargi nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko. Sąd uwzględniając treść art. 134 p.p.s.a. nie stwierdził także naruszeń prawa, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji z przyczyn leżących poza zawartymi w skardze argumentami. Przepis art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala W związku z powyższym na podstawie tego przepisu orzeczono jak w sentencji.