III SAB/Kr 30/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. E. L., zwana dalej skarżącą, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu, położonego przy ul. [...] w K. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że obecnie wniesiona skarga jest tożsama ze skargą wniesiona w sprawie III SAB/Kr 93/21 i zdaniem organu winna ona być odrzucona z uwagi na brzmienie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329). W razie nie uwzględnienia wniosku, organ przedstawił argumentację świadczącą o niezasadności,, jego zdaniem, skargi na bezczynności organu, a akcentującą brak kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, gdyż odmowa nabycia tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium) i jako takie nie podlega skardze do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo jej analiza pod kątem dopuszczalności. Sąd zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a.). Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). O istnieniu stanu sprawy w toku (lis pendens), bądź powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) decyduje tożsamość stron postępowania oraz tożsamość przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie ustalenia tytułu prawnego do lokalu, położonego przy ul. [...] w K., prowadzonej przed organem do znak sprawy: [...]. Z urzędu Sądowi wiadomo z kolei, że skarga skarżącej o tożsamej treści z przedmiotową skargą została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 93/21. Zdaniem Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie nie znajdzie jednak przepis art. 58 § 4 P.p.s.a., bowiem z powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające merytorycznie sprawę sądowoadministracyjną. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi o rozstrzygnięcie sporu co do legalności działania organu administracji, a więc sporu pomiędzy osobą kwestionującą to działanie a organem, którego działania (niedziałania) skarga dotyczy. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga tego sporu. W przypadku odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada jej zasadności, lecz jedynie stwierdza okoliczność uzasadniającą to odrzucenie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 36/17; LEX nr 2329851). Wobec powyższego uprzednie odrzucenie przez Sąd wskazanym postanowieniem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 93/21, skargi skarżącej o tożsamej treści, nie tworzy sytuacji prawomocnie osądzonej sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, czego skutkiem byłoby z tego powodu odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., a obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które nie służy zażalenie albo kończące postepowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę z o do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a. P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735). Zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, a tym samym także o bezczynności w ich podjęciu wynikających z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta Miasta w zawarciu ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wbrew stanowisku skarżącej, sprawa ta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym zakresie Sąd podtrzymuje stanowisko Sądu, wypowiedziane w postanowieniu z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 93/21, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.). W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miasta podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2019 r., poz. 9006), która określiła zasady, na jakich są wynajmowane lokale, znajdujące się w dyspozycji Gminy, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej. Ten aspekt omawianego zagadnienia mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne, takie jak np. umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Ta jednak sprawa nie dotyczy aktu polegającego na umieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lub braku umieszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, wyraźnie wskazał, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Procedura zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, uregulowana uchwałą Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje postępowania przed właściwym organem i ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego i kończy się aktem o umieszczeniu danej osoby na liście osób uprawionych do zawarcia umowy najmu lub o odmowie umieszczenia na takiej liście lub o sporządzeniu listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu. Ten pierwszy etap ma charakter administracyjny i akty go kończące podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Drugi etap dotyczy natomiast osób, które zostały zakwalifikowane do zawarcia umowy najmu i ma charakter cywilistyczny. Polega on na zawieraniu umów najmu. Będąca przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta dotyczy zatem tego drugiego etapu – etapu o charakterze cywilistycznym, a nie administracyjnym. Wniosek skarżącej nie dotyczył, bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jego treścią było przywrócenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Zatem sytuacja ta nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dotyczy uregulowania tytułu prawnego do nieruchomości. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o uregulowanie tytułu prawnego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. W sytuacji, w której skarżąca w żadnej mierze nie kwestionuje umieszczenie jej lub brak umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, ale domaga się bezpośrednio zawarcia samej umowy najmu, przyjmuje się, że nawet pismo informujące o braku podstaw do zawarcia umowy najmu ma charakter oświadczenia woli właściciela należącego do sfery właścicielskiej, a nie władczej, jednocześnie informującym, że właściciel nie zawrze umowy najmu z daną osobą. Kwestia oceny, z jakich powodów i na podstawie jakich przesłanek właściciel samorządowego zasobu mieszkaniowego nie chce zawrzeć umowy najmu lokalu mieszkalnego nie mieści w granicach właściwości sądów administracyjnych, bo nawiązanie stosunku najmu w zakresie uregulowanym i ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jak i na podstawie ww. uchwały Rady Miasta Krakowa 5 grudnia 2019 r. nr XXX/794/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowych zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń – jak już wcześniej wskazano - nie następuje w trybie administracyjnym. Zawarcie umowy najmu (oświadczenie wynajmującego o zawarciu umowy najmu) nie jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w praktyce, zwłaszcza w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2082/13; postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1243/13; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14; postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 878/14, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 578/13; postanowienie NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1195/14; postanowienie NSA z dnia 6 grudnia 2013 r. Zatem skoro zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność nie obejmuje aktu lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, gdyż sprawy tego rodzaju, jak Sąd powyżej wskazał, nie należą do kognicji sądu administracyjnego, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł, jak w sentencji postanowienia.