I SA/Łd 1012/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie tej opłaty 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ł. w części dotyczącej § 5 ust. 2 i 3; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Łasku 25 lutego 2015 r., podjęła uchwałę nr V/26/2015, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 6j ust. 2, 3, 3b, art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a pkt 4 oraz ust. 3, ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.), poz. 1593, z 2015 r. poz. 87, poz. 122) w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości oraz stawki tej opłaty. Powyższą uchwałę zaskarżyła Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi, zarzucając naruszenie art. 6j ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej postanowień § 5 ust 2 i 3. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w § 5 ust. 1, realizując kompetencje w zakresie stanowienia prawa miejscowego z mocy upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach postanowiła o ustaleniu ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ust. 2 § 5 uchwały ustaliła wyższą stawkę opłaty ryczałtowej za rok tj. 288 zł. jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, zaś w ust. 3 tegoż paragrafu ustaliła stawkę opłaty ryczałtowej za rok w wysokości 144 zł, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zdaniem Kolegium RIO Rada Miejska, uchwalając zapisy ust. 2 i 3 § 5 spornej uchwały naruszyła przepis art. 6j ust. 3c w/w ustawy, bowiem przy ustalaniu stawki za pojemnik winny zostać uwzględnione zasady określone w art. 6k ust. 2 ustawy. Określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ stanowiący winien wziąć pod uwagę także przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (art. 6k ust. 2 pkt 4). Zdaniem strony skarżącej z w/w przepisów jednoznacznie wynika, że w celu ustalenia rocznej stawki ryczałtowej należy określić średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywane jedynie przez część roku i wyrazić ją w liczbie pojemników. Stawkę ryczałtową ustala się jako iloczyn tak ustalonej liczby pojemników i stawki za pojemnik, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Uzasadnienie do projektu uchwały nie zawiera jednak wyliczeń przyjętych stawek ryczałtowych dla domków letniskowych. Zatem Rada Miejska, ustalając ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe naruszyła przepis art. 6j ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albowiem ustaliła tę opłatę w sposób inny niż wymaga przepis. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łasku uznała stanowisko i wnioski zawarte w skardze za zasadne. Nadmieniła, że § 5 ust. 2 i 3 uchwały w kwestionowanym brzmieniu, został wyeliminowany z obrotu prawnego uchwałą Rady Miejskiej w Łasku z 10 listopada 2015 r., nr XIV/121/2015, zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia tej opłaty. Ową uchwałą zmieniono m.in. brzmienie § 5 ust. 2 i 3 spornej uchwały, określając nową stawkę ryczałtową w sposób zgodny z metodą wskazaną w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Łąsku z 25 lutego 2015 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty. Uchwała ta, jak wskazała Rada Miejska obowiązywała do czasu uchwalenia uchwały nr XIV/121/2015 tegoż organu z 10 listopada 2015 r. zmieniającej zaskarżoną uchwałę, w zakresie objętym skargą. Wobec tego wyjaśnić należy, iż bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi, gdy po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, zaistnieje zdarzenie (inne niż wymienione w pkt 1 i 2), z powodu którego dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności stało się bezcelowe, a więc zbędne albo niedopuszczalne. Jednak nie można utożsamiać z opisaną sytuacją stanu sprawy, w którym uchylona została zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała będąca aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II FSK 1710/13 oraz z 28 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II FSK 355/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy zwrócić uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który - jak wskazano powyżej - posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać. W związku z powyższym nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku niedopuszczalnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od momentu uchwalenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2014 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 378/13). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 344/08, LEX nr 434897; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały (jej zaskarżonej części) są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały (jej zaskarżonej części) osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważności uchwały. W ocenie sądu pierwszej instancji zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Ponownie zaakcentować należy, iż uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II FSK 2735/12. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1776/06; z 3 marca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1459/08; z 27 września 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1046/07; z 13 września 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 758/06. Zatem nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny. W niniejszej po złożeniu przedmiotowej skargi została zmieniona metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Została bowiem podjęta przez Radę Miejską w Łasku wspomniana uchwała z 10 listopada 2015 r. zmieniająca zaskarżoną uchwałę. Jednak uchylenie spornego zapisu w zaskarżonej uchwale nie jest równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez ów zapis skutków prawnych, bowiem określał on obowiązki adresatów tej normy od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. A zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego spornego zapisu nie oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały stało się bezprzedmiotowe, ponieważ kształtowała ona obowiązki właścicieli nieruchomości do czasu, gdy pozostawała w mocy. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Łasku w przepisie § 5 ust. 1, realizując kompetencje w zakresie stanowienia prawa miejscowego z mocy upoważnienia zawartego w art. 6 k ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W ust. 2 § 5 uchwały ustaliła wyższą stawkę opłaty ryczałtowej za rok, tj. 288 zł jeżeli odpada komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane, zaś w ust. 3 tegoż paragrafu stawkę opłaty ryczałtowej za rok w wysokości 144 zł, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż zapisy ust. 2 i 3 § 5 spornej uchwały naruszają przepis art. 6j ust. 3c w/w ustawy. Zgodnie z tym przepisem ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2, czyli stawki za pojemnik. Przy ustalaniu stawki za pojemnik winny zostać uwzględnione zasady określone w art. 6k ust. 2 ustawy, z których wynika, że Rada Miasta określając stawki opłaty bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę , ilość wytwarzanych na terenie odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust.2-2b i 2d. Określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ stanowiący winien wziąć pod uwagę także przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to , że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (art. 6k ust. 2 pkt 4). Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że w celu ustalenia rocznej stawki ryczałtowej należy określić średnią ilość odpadów powstających na nieruchomościach na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywane jedynie przez część roku i wyrazić ją w liczbie pojemników. Stawkę ryczałtową ustala się jako iloczyn tak ustalonej liczby pojemników i stawki za pojemnik, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że projekt zaskarżonej uchwały przedłożony został przez Burmistrza Łasku do Biura Rady Miejskiej w Łasku 11 lutego 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia do tego projektu, dla obliczenia wysokości stawki opłaty ryczałtowej przyjęto: 8 pojemników 120 l oraz stawkę za pojemnik w kwocie 16 zł i odpowiednio 32 zł. (I projekt uchwały). Projekt ten został zaopiniowany przez stałe Komisje Rady Miejskiej w Łasku w tym, między innymi przez Komisję Rolnictwa i Ochrony Środowiska, która złożyła wniosek o zmianę stawek ryczałtowych przyjętych w projekcie z 256 zł do 288 zł oraz z 128 zł do 144 zł. (wyciąg z protokołu nr 2/02/2015 z posiedzenia Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska z 23 lutego 2015 r.). W konsekwencji 24 lutego 2015 r. wprowadzono do projektu uchwały zmiany wg propozycji Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska, (poprawiony projekt uchwały z 11 lutego 2015 r.). Uzasadnienie do projektu uchwały z 24 lutego 2015 r. nie zawiera jednak wyliczeń przyjętych stawek ryczałtowych dla domków letniskowych, bowiem podano w nim jedynie stawki dla odpadów przy segregacji - 144 zł i bez segregacji - 288 zł oraz obliczono roczne wpływy z tego tytułu. Z treści protokołu z sesji Rady z 25 lutego 2015 r. wynika, że stawki opłaty ryczałtowej zostały uchwalone wg propozycji Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska. Przedstawiciel Gminy biorący udział w postępowaniu oświadczył, że Rada, podejmując uchwałę przyjęła, iż średnia ilość odpadów, powstających na nieruchomościach, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, wyrażona została w liczbie 8 pojemników 120 l (czyli w wielkości przyjętej dla wyliczenia sławki w projekcie Burmistrza z 11 lutego 2015 r.). Przyjmując kwotę ryczałtu 144 zł oraz wskazaną liczbę pojemników stawka to (jak wskazał przedstawiciel Gminy) - 18 zł. Jednakże w badanej uchwale Rada ustaliła stawki za pojemnik 120 l odpowiednio w kwocie 20 zł - przy segregacji odpadów i 40 zł - bez segregacji. Zatem dla wyliczenia ryczałtu zgodnie z przepisem art. 6j ust. 3c ustawy, Rada winna uwzględnić przyjętą w uchwale stawkę za pojemnik określoną w § 3 ust. 2 i 3 uchwały. W przypadku przyjęcia założenia, że przy obliczeniu wysokości ryczałtu ustalona średnia liczba pojemników z tych nieruchomości wynosi: 8 pojemników 120 litrowych (zakładając liczbę pojemników wskazaną przez przedstawiciela Gminy), to stawka opłaty ryczałtowej winna wynosić odpowiednio 320 zł oraz 160 zł, a nie jak określono w § 5 ust. 2 i 3 uchwały 288 zł oraz 144 zł. Powyższe, jak słusznie zauważyła strona skarżąca wskazuje, że Rada Miejska w Łasku, ustalając ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe naruszyła przepis art. 6j ust. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach albowiem ustaliła tę opłatę w sposób inny niż wymaga tego wskazany przepis prawa. Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenie przepisów prawa sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 2 i 3. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. db