I SA/Łd 1084/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 10 grudnia 2015 r. nr XIII/98/2015 w przedmiocie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy B. w części dotyczącej punktu B.3 załącznika nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 do tej uchwały w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie podania swojego numeru telefonu, faxu oraz adresu e-mail. I SA/Łd 1084/16 UZASADNIENIE W dniu 10 grudnia 2015 r. Rada Gminy Buczek podjęła uchwałę NR XIII/98/2015 w sprawie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych wraz z załącznikami nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6. Organ nadzoru w stosunku do powyższej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i w związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w 2015 r. poz. 5554 z dnia 16 grudnia 2015 r. i weszła w życie dnia 1 stycznia 2016 r. Prokurator Rejonowy w Łasku pismem z dnia 18 listopada 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi powyższą uchwałę w części dotyczącej punktu B.3 każdego z załączników do ww. uchwały i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: – art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), – art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, – art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym, – art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym polegające na nałożeniu na osoby składające deklarację obowiązku podania w formularzach stanowiących załączniki nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 do uchwały Nr XIII/98/2015 Rady Gminy w Buczku z dnia 10 grudnia 2015 roku w sprawie określenia wzorów deklaracji i informacji podatkowych danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, faxu oraz adresu e-mail (punkt B.3 każdego z załączników), podczas gdy dane te nie są konieczne do obliczenia wysokości podatków od nieruchomości, rolnego oraz leśnego. Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu B.3 załącznika nr 1, 2, 3, 4, 5 i 6 do w/w uchwały w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie podania swojego numeru telefonu, faxu oraz adresu e-mail (punkt B.3. załączników). W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustawowe wyliczenie kwestii przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, zdaniem Prokuratora, że w akcie prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała Rady Gminy w Buczku nr XIII/98/2015, nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja o poszczególnym podatku powinna zatem zawierać wyłącznie takie dane, które są niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości opłaty. Skoro zobowiązanie takie wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia podatków, to w ocenie skarżącego podanie tych danych mogło być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, której wypełnienie zależy całkowicie od woli składającego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Buczek wniosła o: 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) odstąpienie od obciążenia Gminy Buczek kosztami postępowania, 3) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że stanowisko Prokuratora Rejonowego w Łasku jest w pełni uzasadnione, a naruszenie przez zaskarżoną uchwałę przepisów prawa we wskazanym przez Prokuratora zakresie, nastąpiło poprzez pominięcie w dolnej części każdego z załączników adnotacji o fakultatywnym charakterze podania informacji dotyczących telefonu, faksu oraz e-mail. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ uznaje skargę za słuszną. Podkreślono również, że organ w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami, a podjęcie tych czynności nastąpi na Sesji Rady Gminy Buczek zaplanowanej na dzień 28 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. Gmina Buczek poinformowała o podjęciu w dniu 28 grudnia 2017 r. uchwały Nr XXI/149/2016, która uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr XIII/98/2015 z 10 grudnia 2015 r. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała traci moc. Do pisma załączono uchwałę z dnia 28 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi (ustawa p.p.s.a.), jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. W tym miejscu zauważyć również należy, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu "granic danej sprawy", a następnie tego, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem są jedynie niektóre (wymienione szczegółowo w skardze) postanowienia zaskarżonej uchwały. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest więc cała uchwała, lecz wyłącznie ta jej część, w stosunku do której strona skarżąca wyznaczyła jej granice. Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała stanowiąca w niniejszej sprawie przedmiot skargi zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego, obowiązujący na terenie gminy. Dodatkowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc następnie do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie. Konkretyzację tego prawa - poza uregulowaniami szczególnymi - zawiera w odniesieniu do gminy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, przy czym w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy, lecz tylko w granicach określonych w odrębnych ustawach. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, skarga Prokuratora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy samorządzie gminnym, ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym oraz ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym. Stosownie do art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. Nr 95, poz. 613 ze zm.) - rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, o których mowa w ust. 6 i w ust. 9 pkt 1; w formularzach zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku od nieruchomości. Zgodnie z art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. 2016.617) - rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, o których mowa w ust. 5 i ust. 8 pkt 1. W formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania, niezbędne do wymiaru i poboru podatku rolnego. W myśl art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U. Nr 2016.374) - rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, o których mowa w ust. 2 i 5 pkt 1. W formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku leśnego. Biorąc pod uwagę przywołane regulacje stwierdzić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące. Zdaniem Sądu, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że w podejmowanym, na podstawie cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Deklaracja podatkowa powinna zatem zawierać jedynie takie dane, które konieczne są do prawidłowego obliczenia wysokości podatku. Uwzględniając powyższe, należy uznać, że ustalenie w uchwale Rady Gminy Buczek obowiązku podania przez podatnika danych dotyczących numeru telefonu, faxu oraz adresu e-mail, wykracza poza zakres kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania zawartości uchwały ustalającej wzory formularzy informacji i deklaracji podatkowej. Deklaracja o danym podatku powinna zatem zawierać wyłącznie takie dane, które są niezbędne do prawidłowego obliczenia wysokości podatku. Skoro zobowiązanie takie wykracza poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia podatków, to słusznie podnosi strona skarżąca, że podanie tych danych mogło być co najwyżej zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, której wypełnienie zależy całkowicie od woli składającego, a ta fakultatywność nie wynika z zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Skoro ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzoru deklaracji jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione, to w podejmowanym, na podstawie wyżej cytowanych przepisów, akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść tych przepisów. Natomiast w niniejszej sprawie zamieszczenie w deklaracji danych nie wymienionych w ustawowym wyliczeniu oznacza istotną sprzeczność uchwały w zaskarżonej części z prawem i w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 1053/15, z dnia 8 września 2015 r. sygn. I SA/Kr 1203/15 i sygn. I SA/Kr 1205/15, 27 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 973/15, 22 lipca 2015 sygn. akt I SA/Kr 415/15, z dnia 29 czerwca 2015r. sygn. I SA/Kr 653/15, sygn. akt I SA/Kr 652/15 oraz sygn. akt I SA/Kr 758/15, z dnia 13 lipca 2014 sygn. akt I SA/Kr 900/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12. Należy przy tym wskazać, że zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotową jej sądową kontrolę. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06, Lex Omega nr 327767). Ponadto organ jest uprawniony do zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko w takiej sytuacji, w której zamierza uwzględnić skargę w całości, a więc wyłącznie wówczas, kiedy zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego zaprezentowanym w skardze. W konsekwencji prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania rozstrzygnięcia przez organ zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego, a w rozpatrywanej sprawie organ nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, czego domagała się strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze postanowiono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. db