I SA/Łd 52/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant: Starszy specjalista Dorota Choińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr LIII/670/22 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż Miasto Piotrków Trybunalski oraz osoby fizyczne, funkcjonujące na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania oddala skargę. I SA/Łd 52/26 Uzasadnienie W dniu 29 czerwca 2022 roku Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego podjęła uchwałę nr LIII/670/22 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż Miasto Piotrków Trybunalski oraz osoby fizyczne, funkcjonujące na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego 2022, poz. 4223). Na wskazaną Uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. N. wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 3 ust. 1, § 3 ust. 5, § 3 ust. 15, § 4 ust. 8, § 5 ust. 4 i § 6 ust. 2 pkt 5 i 6 Uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powyższej Uchwale w zaskarżonej części skarżąca zarzuciła : 1) w zakresie § 3 ust. 1 Uchwały - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ograniczenie prawa do otrzymania dotacji na tych uczniów jednostki oświatowej, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca, co jest niezgodne z art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż przepis ten stanowi, że dotacja jest wypłacana na rzeczywistą liczbę uczniów, a więc na każdego ucznia będącego w danym miesiącu uczniem jednostki oświatowej, a więc także ucznia przyjętego do szkoły i do niej uczęszczającego od innego dnia, niż pierwszy dzień roboczy danego miesiąca; 2) w zakresie § 3 ust. 5 Uchwały - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez nałożenie na jednostkę obowiązku dołączenia do miesięcznej informacji o liczbie uczniów harmonogramu realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych oraz list obecności za dany miesiąc, podczas gdy jednostka samorządu terytorialnego nie ma prawa domagania się przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów wraz z miesięczną informacją o liczbie uczniów, albowiem przepisy art. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jasno wskazują, że przekazanie dotacji następuje po przekazaniu wyłącznie informacji o miesięcznej liczbie uczniów, bez potrzeby i konieczności przedkładania jakichkolwiek innych dokumentów, a ponadto warunkiem otrzymania dotacji jest wyłącznie złożenie wniosku o dotację wraz z planowaną liczba uczniów oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej; 3) w zakresie § 3 ust. 15 Uchwały - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez przyznanie pracownikom Referatu Edukacji możliwości przeprowadzenia nieformalnego postępowania kontrolnego, podczas gdy możliwość weryfikacji prawidłowości pobrania dotacji może odbywać się wyłącznie w ramach zakreślonych ustawą i Rada Miasta nie może wprowadzać innej instytucji prawnych w tym zakresie; 4) w zakresie § 4 ust. 8 Uchwały - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ustalenie, że na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków z dotacji, placówka oświatowa zobowiązana jest zamieścić opis o wskazanej w uchwale treści, podczas gdy uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie może nakładać obowiązku w zakresie czynienia adnotacji na dokumentach określonych adnotacji lub opisów, a ewentualna weryfikacja prawidłowości wykorzystania dotacji odbywa się poprzez wgląd w dokumentację finansową placówki, a zatem w dokumenty księgowe udostępnione przez kontrolowanego jako dokumentujące prawidłowość wykorzystania dotacji, jak również poprzez przyjęcie przez Radę Miasta, że organ dotujący ma prawo do domagania się od organu prowadzącego jednostkę oświatową złożenia dokumentów związanych ze złożonym rozliczeniem dotacji, podczas gdy przedmiotowe uprawnienie organu dotującego nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a weryfikacja dokumentów finansowych ujętych w rozliczeniu możliwa jest w trybie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji; 5) w zakresie § 5 ust. 4 - Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez przyjęcie, iż możliwe jest przeprowadzenie kontroli jako doraźnej, podczas gdy art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jednoznacznie wskazuje, iż kontrola może rozpocząć się po upływie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rozpoczęciu kontroli wraz z upoważnieniem, a zatem może mieć charakter wyłącznie planowany; 6) w zakresie § 6 ust. 2 pkt. 5 i 6 Uchwały - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez ustalenie, że kontrolujący ma prawo żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień, jak również podpisywania dokumentów dotyczących przeprowadzanej kontroli, podczas gdy zadaniem kontrolowanego zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jest udostępnienie wyłącznie dokumentacji przedszkola w zakresie dotyczącym prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji i w żadnym zakresie kontrolowany nie jest zobowiązany do podpisywania określonych dokumentów lub składania wyjaśnień (składanie wyjaśnień jest uprawnieniem kontrolowanego, a nie obowiązkiem). Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że Uchwała stanowi jaskrawy przykład podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały z naruszeniem ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego. Co do zarzutu nr 1, wskazany przepis uchwały odmawia prawa do otrzymania dotacji na tych uczniów placówki, którzy zostali do niej przyjęci po pierwszym dniu roboczym miesiąca, co jest niezgodne z art. 34 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a także art. 26 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do placówki prowadzonej przez skarżącą. Zaskarżony przepis uchwały wyłącza od dotacji uczniów, którzy zostali przyjęci do placówki nie w pierwszym roboczym dniu miesiąca. Przepisy ustawy określają natomiast, że dotacja należna jest na każdego ucznia i nie określają, że rada gminy może ustalić dzień, na jaki odbywa się "liczenie" uczniów. Zgodnie z ustawą, jeżeli placówka podaje liczbę uczniów, to liczba ta ma być aktualna na dzień zgłoszenia, a nie na jakikolwiek konkretny dzień, ustalony przez radę gminy. Organ stanowiący nie określił ponadto w tym przypadku trybu postępowania, w sytuacji, gdy dziecko zaczyna uczęszczać do placówki po dniu miesiąca wskazanym w informacji, np. od drugiego czy szóstego dnia danego miesiąca. W zakresie zarzutu nr 2 i 3 wskazano w skardze, że warunki otrzymania dotacji określa przepis art. 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Powyższy przepis wskazuje, że warunkiem otrzymania dotacji jest złożenie wniosku o dotację wraz z planowaną liczbą uczniów oraz przekazanie danych do systemu informacji oświatowej. Ponadto, dotacja ustalana jest na podstawie oświadczeń składanych przez jednostkę oświatową o liczbie uczniów lub wychowanków - art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis ten, jak również art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych określający warunki otrzymania dotacji, nie nakazują składania list obecności, czy też harmonogramów zajęć. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że weryfikacja prawidłowości pobrania dotacji następuje w toku postępowania kontrolnego, a przepis art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje, że: "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie pozostawia wątpliwości, że organ dotujący ma uprawnienie wyłącznie do wglądu do list obecności w toku postępowania kontrolnego. Nie jest przy tym organ uprawniony do posiadania takich list obecności, a w tym zakresie należy chociażby zwrócić na aspekty dotyczące ochrony danych osobowych. Nie bez znaczenia jest także element fiskalny, a mianowicie przekazanie list obecności powodowałoby dla beneficjenta dotacji niczym nieuzasadniony wydatek dotyczący wykonania kserokopii tych dokumentów. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w żaden sposób nie odmawia organowi dotującemu prawa do weryfikacji prawidłowości wskazanych informacji w miesięcznej informacji o liczbie uczniów, jednakże winno to odbywać się w toku postępowania kontrolnego. Rada Miasta w zaskarżonej Uchwale wprowadziła zapis powodujący de facto, że kontrola prawidłowości pobrania dotacji prowadzona jest przez cały czas, przy czym nie w oparciu o wgląd do list obecności, a w oparciu o kserokopie tych dokumentów, a więc w szerszym zakresie uprawnień niż wynikający z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Nadto podniesiono, że udostępnienie dokumentów, o których mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych następuje wyłącznie po zwróceniu się przez osobę upoważnioną do ich udostępnienia, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i w przewidzianym tym przepisie trybie m.in. z zachowaniem terminu 14 dni. Wprowadzony przez uchwałę Rady Miasta zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności zatem także z regulacjami odnoszącymi się do trybu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Co do zarzutu nr 4 wskazano, że Rada gminy (Miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania organu prowadzącego. Podniesiono, że dokonywanie opisów na dokumentach księgowych o treści wskazanej w uchwale Rady Miasta zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2018 r. poz. 395 ze zm.) czy też ustawy Ordynacja podatkowa. Podkreślono przy tym, iż delegacja ustawowa zawarta w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie pozwala Uchwałodawcy w ramach ustalenia przez Radę gminy (miasta) trybu udzielania i rozliczania dotacji ich wykorzystywania na rozszerzenie ustawowego zakresu ustalania tegoż trybu przez organ dotujący, albowiem byłoby to sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej. Akt prawa miejscowego (uchwała) nie może być bowiem niezgodny z zasadami określonymi w przepisach rangi ustawy ani też tych zasad zmieniać, tak jak uczynił to uchwałodawca w przedmiotowej uchwale. Nie może także wykraczać poza zakres delegacji ustawowej co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W zakresie zarzutu nr 5 wskazano, że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Przepis ten stanowi instytucję gwarancyjną dla podmiotów prowadzących działalność oświatową, wskazując, że prowadzenie kontroli tj. udostępnienie dokumentacji jednostki oświatowej następuje po upływie co najmniej 14 dni od daty otrzymania przez podmiot kontrolowany zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli - jej zakresie oraz żądanych dokumentach. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może więc podjąć uchwały, która określi krótszy termin rozpoczęcia kontroli, niż wynikający z art. 36 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Tym samym uchwała Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego przewidująca możliwość prowadzenia kontroli doraźnej tj. kontroli ad hoc pozostaje nieważna we wskazanym zakresie, albowiem jest sprzeczna z przepisami rangi ustawowej. Uzasadniając zarzut nr 6 podniesiono, że stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkól i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkól, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Przepisy uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji nie mogą nakładać na osobę prowadzącą szkołę lub przedszkole obowiązku przekazywania organowi kontrolującemu wyjaśnień. Złożenie ewentualnych wyjaśnień w toku kontroli jest uprawnieniem podmiotu kontrolowanego, a nie jego obowiązkiem - nie może zatem następować na "żądanie" kontrolujących. Analogicznie nie jest możliwe, że w toku kontroli kontrolowany będzie podpisywał wszystkie przekazywane mu dokumentu - przecież kontrolowany może nie zgadzać się z treścią tego dokumentu. Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wskazała przy tym, że w jej ocenie zapisy kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podtrzymała w całości dotychczas prezentowane stanowisko, wszelkie twierdzenia, żądania i wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest wskazana w skardze część uchwały Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego nr LIII/670/22 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż Miasto Piotrków Trybunalski oraz osoby fizyczne, funkcjonujące na terenie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego 2022, poz. 4223). Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej także jako: "p.p.s.a.") - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej Uchwały należy stwierdzić, że w zaskarżonej części kwestionowany przez skarżącą akt prawa miejscowego stanowi w § 3 ust. 1 – "Do 8 dnia każdego miesiąca, z tym, że za miesiąc grudzień do dnia 5 grudnia, składa się w Referacie Edukacji informację o aktualnej liczbie uczniów, wg stanu na pierwszy roboczy dzień danego miesiąca." Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego w § 3 ust. 1 Uchwały, stwierdzić należy, że nie można było uznać go za zasadny. Zdaniem Sądu, obowiązek podania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 34 ust. 2 i 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Informacja o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień roboczy miesiąca, na który udzielana jest dotacja, wymagana przez organ przyznający dotację, w opinii Sądu, mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, o którym mowa w art. 38 ust. 1 – który to przepis wyraźnie upoważnia radę gminy m.in. do określenia terminu przekazania informacji o liczbie dzieci. Interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie miasta przepisem art. 38 ust. 1 u.f.z.o. należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.f.z.o., dotacje przekazywane są "na każde dziecko (...), ucznia, wychowanka" itd. Zdaniem Sądu nie można z tego wywodzić, że przepis przyjmujący pewne sztywne zasady raportowania o liczbie dzieci uczęszczających do przedszkola narusza wymienione przepisy ustawy. Dotację przekazuje się co miesiąc – racjonalnym jest zatem, aby co miesiąc podawać liczbę dzieci. W ocenie Sądu, skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację w tym zakresie nakreśloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I GSK 1142/22, który stwierdził, że upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji ustawodawca, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Sąd w tej sytuacji jest zdania, że nie ma podstaw do tego, aby uznać kwestionowane przepisy § 3 ust. 1 Uchwały za naruszające prawo. Ponadto, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym zobowiązanie podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na dany dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest bowiem od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę (zob. wyroki NSA z 8 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 1795/21, z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 201/18, z 1 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1594/14; treść tych jak i dalej wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie więc w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, obowiązku przekazania w określonym terminie, informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie tylko nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, ale wręcz stanowi konieczną realizację tego upoważnienia. Stanowisko to wyrażone na gruncie uchylonych przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, pozostaje nadal aktualne, z uwagi na tożsame regulacje u.f.z.o. Odnośnie zaś do wskazywanej w skardze możliwości wyłączenia od dotacji uczniów, którzy zostali przyjęci do placówki później niż w pierwszym dniu miesiąca, Sąd w tej sprawie za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdza, że to organ prowadzący powinien ustalić i zorganizować takie wewnętrzne zasady jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie do stanu liczby uczniów na 1 dzień każdego miesiąca (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 42/11). Dodać przy tym należy, że przepis określający zakres informacji o faktycznej liczbie uczniów, w szczególności wskazujący pierwszy dzień roboczy miesiąca jako datę miarodajną dla ustalenia liczby uczniów w danym miesiącu, nie wprowadza sankcji w postaci pozbawienia dotacji. Skarżony przepis działa również na korzyść skarżącej w przypadku, gdy uczeń zostaje wykazany do naliczenia dotacji wg stanu na pierwszy roboczy dzień miesiąca, ale już następnego dnia przestaje być uczniem tej szkoły czy placówki. Zgodnie z przyjętą zasadą szkoła nie jest pozbawiana prawa do dotacji w tym miesiącu. Jeżeli chodzi natomiast o kwestię rozumienia pojęcia "dnia roboczego" to w tym zakresie stwierdzić należy, że termin ten jest jasny i nie budzi w zasadzie wątpliwości interpretacyjnych. Skoro bowiem przepisy prawa określają dni wolne od pracy, to a contrario rozumienie dnia roboczego, co do zasady, nie rodzi problemów interpretacyjnych. Zarzut nr 2 dotyczy § 3 ust. 5 Uchwały, zgodnie z którym: "Osoba prowadząca placówkę wychowania przedszkolnego, do której zostają przyjęci uczniowie niebędący mieszkańcami Miasta, i nie posiadają orzeczenia lub opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej, załącza do miesięcznej informacji, o której mowa w ust. 4, oświadczenia o miejscu zamieszkania, sporządzone wg wzoru stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały. W miesiącu wrześniu osoba prowadząca składa ww. oświadczenia dla wszystkich uczniów zamieszkałych poza Miastem." Zdaniem Sądu, zarzut naruszenia przepisów u.f.z.o. przez § 3 ust. 5 Uchwały, jest również nieuzasadniony. Ze sformułowania § 3 ust. 5 Uchwały oraz załącznika nr 4 do Uchwały wynika obowiązek załączenia do comiesięcznej informacji oświadczenia o miejscu zamieszkania ucznia, jeśli jest spoza miasta i nie posiada orzeczenia lub opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że organ prowadzący może przetwarzać dane wymienione w ustawie odnośnie uczniów uczęszczających do placówki, co jest niezbędne do rozliczenia dotacji. W tej sytuacji trudno uznać za zasadny zarzut skargi, iż wskazany przepis Uchwały narusza art. 38 u.o.f.z.o. Kolejny zarzut dotyczy § 3 ust. 15 Uchwały, w myśl którego : "Upoważnieni pracownicy Referatu Edukacji mogą dokonać sprawdzenia zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach, o których mowa w ust. 1 i 2 lub wnioskach, o których mowa w § 2 ust. 4, na podstawie udostępnionej przez osobę prowadzącą dokumentacji stanowiącej podstawę sporządzenia tych informacji, w tym dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania." Zdaniem skarżącej powyższe sformułowanie narusza art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez przyznanie pracownikom Referatu Edukacji możliwości przeprowadzenia nieformalnego postępowania kontrolnego, podczas gdy możliwość weryfikacji prawidłowości pobrania dotacji może odbywać się wyłącznie w ramach zakreślonych ustawą i Rada Miasta nie może wprowadzać innej instytucji prawnych w tym zakresie. Zdaniem Sądu, kwestionowany zapis Uchwały nie narusza wskazanych przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Z ustawy wynika bowiem, że delegacja art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Ustawodawca rozdziela tryb udzielania dotacji od trybu kontroli prawidłowości ich pobrania. W ocenie organu administracji powyższe rozróżnienie nakazuje określenie wymogów odrębnie dla trybu udzielania dotacji oraz trybu kontroli. Zatem sformułowanie ww. zapisu Uchwały jest dopuszczalne w świetle art. 38 ustawy. Kolejny zakwestionowany zapis dotyczy § 4 ust. 8 Uchwały, zgodnie z którym : "W celu rozliczenia dotacji organ dotujący ma prawo żądać przedłożenia oryginałów: rachunków, faktur lub innych dokumentów, stanowiących podstawę wydatkowania środków z otrzymanej dotacji. Na ww. dokumentach powinien być zamieszczony opis: "Wydatek sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, w .... roku, w kwocie........ zł, dotyczy (nazwa i adres dotowanej szkoły, placówki oświatowej) ... oraz podpis organu prowadzącego lub osoby upoważnionej". W ocenie Sądu, opisywanie dokumentów księgowych, np. faktur i rachunków, mieści się w zakresie kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a mianowicie w przedmiocie ustanowienia trybu rozliczania dotacji. W wyroku z dnia 4 września 2025 r., sygn. akt I GSK 1142/22, NSA uważa, że Rada (...) posiada kompetencję, wynikającą z art. 38 ust. 1 u.f.z.o., do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną szkołę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, w tym do zamieszczania informacji o sfinansowaniu danego wydatku dotacją z budżetu Powiatu. Takie opisy dokumentów księgowych nie ingerują w sposób znaczący w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak: ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 z późn. zm.), czy też ustawa Ordynacja podatkowa. NSA wskazał przy tym, że przepisy normujące prowadzenie księgowości pełnią inną funkcję niż zakres przedmiotowy kompetencji Rady, o którym mowa w delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rada, która ma ustanowić tryb rozliczania dotacji, musi ustanowić stosowne regulacje umożliwiające rzetelne rozliczanie dotacji. Z pewnością zatem muszą to być przepisy stanowiące o rozliczeniu dotacji odzwierciedlającym stan rzeczywisty. Opisy dokumentów księgowych, w ocenie NSA, takiemu rzetelnemu rozliczaniu dotacji z pewnością służą. Użytecznym jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 277/21). Pogląd co do obowiązku opisywania dokumentów związanych z wydatkowaniem dotacji był już wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie NSA (por. np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1833/18, czy też wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 261/14). W drugim z tych orzeczeń NSA skonstatował, że czynność opisywania dokumentów potwierdzających poczynione wydatki ze środków pochodzących z dotacji, w prosty i nieuciążliwy dla beneficjenta sposób umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy ułatwieniu rozliczenia się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu. Także w nauce został podzielony pogląd prezentowany w orzecznictwie w przedmiocie obowiązku opisywania dokumentów księgowych. M. Pilich, stwierdza bowiem, że podobnie jak w dotychczasowym stanie prawnym, tryb rozliczania dotacji będzie oznaczać zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego (por. m.in. wyrok NSA z 12 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 672/10). W związku ze wspomnianą zgodą w orzecznictwie na zamieszczanie w uchwale dodatkowych postanowień, które mieszczą się w określeniu przedmiotu uchwały, co do zasady należy uznać za przesądzone nałożenie na beneficjentów np. obowiązku opatrywania dokumentów źródłowych pieczęcią oraz opisem o określonej treści, co ułatwia dalsze rozliczenie dotacji oraz kontrolę prawidłowości wydatków – zob. m.in. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5235/16 (por. M. Pilich (red.), Finansowanie zadań oświatowych. Komentarz do art. 38 teza 5, stan prawny: 15 stycznia 2020 r. ). W ocenie składu orzekającego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestionowany zapis Uchwały umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi więcej niż jedną placówkę korzystającą z dotacji. Rozliczając się z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania i to w odniesieniu do każdej placówki, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę. Wprowadzony obowiązek mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej. Zdaniem Sądu, podobnie jak oceniał to NSA, przywołany zapis uchwały dotyczy w istocie stosunkowo prostej czynności, która w mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a jest to wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającej z ustawy. Nałożony na podmiot kontrolowany obowiązek nie jest nadmierny a ułatwi weryfikację prawidłowego dysponowania środkami publicznymi. Tym samym omówiony zarzut skargi należało uznać za nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do zarzutu nr 5, tj. dotyczącego § 5 ust. 4 Uchwały, w myśl którego: "Kontrola może być realizowana jako planowa lub doraźna.", wskazać trzeba, że cytowany przez skarżącą art. 36 ust. 3 u.f.z.o. stanowi, iż przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi błędnie interpretuje powyższy przepis, albowiem określony w nim termin dotyczy wyłącznie przekazania na wezwanie stosownych dokumentów osobie upoważnionej do kontroli. Natomiast kwestia sposobu powiadomienia o terminie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, została pozostawiona przez ustawodawcę do ustalenia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w uchwale wydanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Należy podkreślić, że wykonując delegację ustawową, organ ten uprawniony jest do stworzenia takiego systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację udzielania, rozliczania i wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ może decydować o trybie przeprowadzenia kontroli - planowanej, czy też w razie potrzeby - doraźnej. Czym innym jest natomiast wskazany w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. termin udostępnienia dokumentacji. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, kwestionowany zapis Uchwały nie narusza ani art. 36 ust. 3 ani art. 38 ustawy. Odnośnie zarzutu nr 6, dotyczącego § 6 ust. 2 pkt 5 i 6 Uchwały, w myśl których: "Kontrolujący mają prawo w szczególności do: żądania ustnych i pisemnych wyjaśnień (pkt 5); podpisywania dokumentów dotyczących przeprowadzanej kontroli (pkt 6), podnieść należy, że nałożony na kontrolowanego obowiązek złożenia wyjaśnień - służy ustalaniu ewentualnych przyczyn rozbieżności i wątpliwości dotyczących dokumentów. Złożenie wyjaśnień leży w interesie kontrolowanego, który dzięki temu może już w trakcie kontroli podnosić argumenty potwierdzające prawidłowość wykorzystania dotacji. Uprawnienia do żądania udzielania wyjaśnień należy interpretować w kontekście postanowień art. 38 u.f.z.o. jako czynności dodatkowe, związane z analizą dokumentacji w celu ustalenia faktycznego przeznaczenia przyznanych dotacji. Ewentualne wątpliwości i niejasności zawarte w dokumentach mogą wymagać wyjaśnienia, w związku z czym może zachodzić potrzeba zażądania ich od kontrolowanego. Należy podkreślić, że czynności te mogą dotyczyć wyłącznie danych zawartych w dokumentach i służyć ustaleniu prawidłowości wykorzystania przyznanej dotacji. Precyzyjne wyjaśnienie stanu faktycznego na etapie kontroli służy również kontrolowanemu, zapobiega bowiem niebezpieczeństwu bezpodstawnego wszczęcia postępowania zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranych dotacji (por. wyrok NSA z dnia 09.01.2015r. sygn. akt. II GSK 1571/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 03.04.2014r. sygn. akt. I SA/Łd 127/14). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał skargę za nieuzasadnioną i orzekł o jej oddaleniu. Ake.