I SA/Łd 652/25

Dnia 7 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Asesor WSA Tomasz Furmanek, Protokolant : St. asystent sędziego Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 24 czerwca 2021 roku nr XXXVI/629/21 w sprawie ustalenia stawek opłat za miejsca grzebalne i usługi pogrzebowe na Cmentarzu Miejskim przy ul. Gen. Józefa Bema 17 w Zduńskiej Woli stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 24 czerwca 2021 roku nr XXXVI/629/21 w sprawie ustalenia stawek opłat za miejsca grzebalne i usługi pogrzebowe na Cmentarzu Miejskim przy ul. Gen. Józefa Bema 17 w Zduńskiej Woli w części, tj. z w zakresie załącznika do uchwały od pkt 4 do pkt 11 oraz stwierdza, że powyższa uchwała w zakresie tego samego załącznika w pkt od 1 do 3 została wydana z naruszeniem prawa. I SA/Łd 652/25 Uzasadnienie W dniu 24 czerwca 2021 r. Rada Miasta Zduńska Wola podjęła Uchwałę nr XXXVI/629/21 w sprawie ustalenia stawek opłat za miejsca grzebalne i usługi pogrzebowe na Cmentarzu Miejskim przy ul. Gen. Józefa Bema 17 w Zduńskiej Woli. Na wskazaną uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Okręgowy w Sieradzu, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), art. 91 ustawy o samorządzie gminnym(tj. Dz. U. z 2024 poz. 1645 z późn. zm.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1115 z późn. zm.). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenia przepisów prawa, tj.: a) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 712 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 31 maja 1959 r. cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 576), poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie opłat za usługi świadczone na cmentarzu komunalnym, jakie miały być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza, jako obiektu użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego, w punkcie 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11; b) rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług poprzez niewskazanie w uchwale opłat zawierających należny podatek VAT, tj. cenę brutto. Wskazując na powyższe, na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swoje żądanie Prokurator podniósł, że akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oraz na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Normy wynikające z aktów prawa miejscowego muszą być zgodne z normami wynikającymi z innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego, tj. Konstytucji, ratyfikowanych umów międzynarodowych i ustaw. Wskazał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Takie szczególne unormowanie zawarte jest wart. 7 ustawy z 16 lutego 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576, dalej również jako ustawa). Tym samym ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). Organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok. Powyższe oznacza, że: 1) ustawowo wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu, 2) okresy te nie dotyczą wielomiejscowych grobów murowanych oraz chowania urn, których istnienie nie jest wiązane z jakimkolwiek ograniczeniem czasowym, 3) dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy, wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. W kontekście opłat za chowanie urn wskazano, że z uwagi na wyłączenie zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 ustawy względem chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Tym samym uchwała nie może przewidywać wobec grobów przeznaczonych do chowania urn, że opłata za udostępnienie miejsca do wykonania pochówku będzie terminowa, a więc jak w przedmiotowym przypadku 20 i 50 lat z możliwością przedłużenia. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w takim grobie jest upływ, wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy, terminu 20 lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza. Organ gminy może zatem wprowadzić opłaty za pochowanie urn, ale opłaty te nie mogą być ograniczone czasowo. Zatem istotnie naruszają prawo regulacje Załącznika ustanawiające opłatę za udostępnienie miejsca do pierwszego pochówku w grobach ziemnych urnowych na okres 20 lat (pkt 1 lit. e i pkt f), w grobie rodzinnym urnowym na okres 50 lat (pkt 2 lit. d), jak również regulacje przedłużające prawo do zachowania grobu po dokonaniu pochówku urny w grobach urnowych (pkt 3 lit. e i f). Ponadto zapisy pkt 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 istotnie naruszają art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 ust. 1-4 ustawy, bowiem organ gminy wykroczył poza upoważnienie ustawowe poprzez ustalenie opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarzy komunalnych w związku z ustawieniem nagrobka na mogile, zezwoleniem na ustawienie ławki przygrobowej oraz opłat za inne usługi cmentarne, które na mocy ustawy nie mogą być pobierane. Podkreślić należy, że zarząd cmentarza nie świadczy wymienionych w pkt 5, 7, 8, 9, 10 uchwały usług we własnym zakresie, ale są one wykonywane przez podmioty zewnętrzne. Opłaty te nie są zatem opłatami za dodatkowe usługi, ale wyłącznie z tytułu wykonywania takich usług przez inne podmioty z użyciem infrastruktury cmentarza. Niekwestionowany jest pogląd, iż z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje zarówno urządzenie jego wystroju, jak również wystawienie nagrobka. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty. Prawo do wzniesienia nagrobka i utrzymania grobu, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, stanowi element prawa do grobu. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób, osoba ta uzyskuje nie tylko prawo do pochowania zmarłego (wraz z prawem do ekshumacji), ale także zwyczajowo szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym. Uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca grzebalnego na cmentarzu oraz uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca wiąże się równocześnie z uprawnieniem do wystawienia nagrobka, a więc jak to wskazano w zarządzeniu ustawieniem nagrobka lub płyty nagrobnej na grobie. Ponadto art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie uprawnia organu gminy do wprowadzenia innych opłat, niż za korzystanie z mienia komunalnego oraz za usługi komunalne, a więc także opłat za czynności administracyjne, administracyjno-terenowe, w tym także za udostępnienie cmentarza, nadzór nad pracami budowlanymi, wydawanie zezwoleń za postawienie nagrobka, ułożenia kostki wokół grobu - nie mieszczą się one bowiem w zakresie upoważnienia ustawowego. Zauważyć też trzeba, że cmentarz jest jako obiekt użyteczności publicznej jest wykorzystywany do realizacji zadań własnych gminy w zakresie chowania zmarłych. Jest obiektem ogólnodostępnym w zakresie objętym prawem do grobu tj. korzystania z ogólnodostępnych przestrzeni, jak alejki cmentarne i przejścia między miejscami pochówku. Ponadto, zdaniem Prokuratora, przedmiotowy akt jest sprzeczny z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Zgodnie z załącznikiem do uchwały wyszczególnione opłaty są cenami netto i należy do nich doliczyć należny podatek od towarów i usług, według stawki wynikającej z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Tymczasem, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług ceną jest wartość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Jak natomiast stanowi art. 3 ust. 2 ww. ustawy w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową. W związku z powyższym opłaty ustalone w zarządzeniu powinny uwzględniać w sobie należny podatek i zawierać cenę brutto (razem z podatkiem). Opłata określona w uchwale stanowi bowiem cenę końcową, jaką zapłaci odbiorca usług. W praktyce, wszystkie ewentualne elementy całkowitego kosztu usługi, muszą zawierać się w sposobie rozliczenia uchwalonym przez organ gminy w akcie prawa miejscowego. Podatek od towarów i usług (VAT) jest podatkiem cenotwórczym z tym, że dla odbiorcy usług obojętnym jest, czy opłata zawiera ten podatek, czy nie. Podatek określa jedynie wartość zobowiązań przedsiębiorcy z tego tytułu, w związku z powyższym ustalenie przez Radę w uchwale stawek netto z obowiązkiem doliczenia bliżej nieokreślonych stawek podatku VAT stanowi istotne naruszenie prawa, mające wpływ na legalność całej uchwały, gdyż odnosi się do wszystkich, uchwalonych przez Radę opłat. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nr XXXVI/629/21 została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Działania te mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego i regulują opłaty za korzystanie z mienia komunalnego oraz usługi komunalne na terenie Cmentarza Miejskiego, co jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Przyjmując, że uchwała jest aktem prawa miejscowego wskazano, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie nieważności takiego aktu nie podlega ograniczeniu terminem rocznym, co różni ten przypadek od zwykłych uchwał rady gminy niebędących aktami prawa miejscowego (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). Po tym terminie ewentualne stwierdzenie nieważności podlega wyłącznie rozstrzygnięciu sądu administracyjnego, który powinien podejść do sprawy z uwzględnieniem zasady stabilności prawa, tj. rozważyć zasadność orzeczenia nieważności w świetle interesu publicznego oraz prawidłowości formalno-prawnej aktu. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego może nastąpić jedynie w przypadku istotnych naruszeń prawa, takich jak brak podstawy prawnej, przekroczenie kompetencji, naruszenie I konstytucji czy ustaw, czy rażące uchybienia proceduralne. W ocenie organu w niniejszej sprawie uchwała mieści się w zakresie ram upoważnienia ustawowego, została przyjęta z zachowaniem procedur i zgodnie z zasadami prawa miejscowego. Zarzuty nie wykazują istnienia istotnych wad prawnych, które legitymizowałyby orzeczenie o nieważności. Stwierdzenie nieważności (ex tunc), miałoby daleko idące skutki prawne i organizacyjne. Treść uchwały nie wykracza poza zakres określony w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Opłaty zostały ustalone wyłącznie w odniesieniu do usług świadczonych w ramach działalności cmentarza komunalnego, będącego składnikiem mienia gminy i pozostającego w jej zarządzie. Uchwała w ocenie organu nie reguluje kwestii wykraczających poza kompetencję organu samorządu. Uchwała ma charakter porządkowo-organizacyjny, a jej celem jest zapewnienie sprawnego, transparentnego i ekonomicznie racjonalnego funkcjonowania cmentarza komunalnego, co bezsprzecznie mieści się w granicach zadań własnych gminy i służy realizacji interesu publicznego. Ponownie podkreślono, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego jest dopuszczalne wyłącznie w razie istotnego naruszenia prawa, rozumianego jako naruszenie, które miało wpływ na treść uchwały lub sposób jej uchwalenia. W niniejszej sprawie zarzuty prokuratora nie wskazują na istnienie tak istotnych wad. Nawet gdyby pewne zapisy uchwały budziły wątpliwości interpretacyjne lub mogły być doprecyzowane, nie można uznać, że stanowią one istotne naruszenie prawa uzasadniające eliminację aktu z obrotu prawnego. Po upływie ponad trzech lat od podjęcia uchwały, stwierdzenie jej nieważności (ex tunc) prowadziłoby do daleko idących skutków organizacyjnych i finansowych, w tym ewentualnie do konieczności zwrotu pobranych opłat oraz do dezorganizacji systemu zarządzania cmentarzami komunalnymi. W świetle zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP), takie rozstrzygnięcie byłoby nieproporcjonalne i sprzeczne z zasadą stabilności prawa miejscowego. Po upływie znacznego czasu od wejścia w życie aktu prawa miejscowego, ingerencja sądu w postaci stwierdzenia jego nieważności powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków rażących i jednoznacznych naruszeń prawa, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Uchwała służy realizacji konstytucyjnego obowiązku gminy dbania o zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie zapewnienia godnych warunków pochówku i utrzymania porządku na cmentarzach. Ustalanie opłat ma charakter ekwiwalentny, tj. odpowiada kosztom utrzymania infrastruktury cmentarnej i świadczenia usług komunalnych. Uchylenie uchwały podważyłoby równowagę finansową tego systemu i mogłoby prowadzić do przerzucenia kosztów utrzymania cmentarzy na ogólny budżet miasta, co byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących podatku VAT organ stoi na stanowisku, że określenie opłat w stawkach netto z obowiązkiem doliczenia podatku VAT jest zgodne z ustawą o podatku od towarów i usług oraz ustawą o informowaniu o cenach towarów i usług. Taka konstrukcja cen jest praktykowana powszechnie i nie narusza praw mieszkańców gminy. W kwestii uwzględnienia w opłatach podatku VAT, organ jest gotów do wprowadzenia ewentualnych korekt w celu zachowania przejrzystości i zgodności z przepisami o informowaniu o cenach. Ponadto, Rada Miasta Zduńska Wola wskazała, że są prowadzone prace nad zmianą uchwały w celu eliminacji zgłoszonych zastrzeżeń i usunięcie niepewności co do jej zgodności z przepisami prawa. Uchwała będzie procedowana na jednej z najbliższych sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej także jako: "p.p.s.a.") - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; dalej także jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14; z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei, nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23). Wskazać również należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wynikające z niej ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (cmentarzy). Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88). Bezspornie zatem zaskarżone uchwały są zatem aktami prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest wskazana w skardze Uchwała nr XXXVI/629/21 z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za miejsca grzebalne i usługi pogrzebowe na Cmentarzu Miejskim przy ul. Gen. Józefa Bema 17 w Zduńskiej Woli. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Okręgowy w Sieradzu, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy o cmentarzach, a także art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za w pełni uzasadnione. Wyjaśnić zatem należy, że art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. – który m.in. został wskazany jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonych uchwał - stanowi, iż: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 – 4 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 16 lutego 1959 r. (Dz.U. z 2024 r., poz. 576), dalej : "u.c.ch.z.: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. 4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przyjmuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Należy przy tym podkreślić, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 u.c.ch.z. reguluje zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23). Gdyby przyjąć, że na podstawie przepisów u.g.k. można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza, to wówczas art. 7 ust. 1-3 u.c.ch.z. byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza, jak nastąpiło to w zaskarżonej uchwale, a właściwie w załączniku do niej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, jako istotne naruszenie prawa należało zakwalifikować regulację zawartą w załączniku do uchwały, która przewiduje opłaty w punktach od 4 do 11, a mianowicie : 4. opłatę eksploatacyjną (pobieraną przy pochówku i ponowną opłatę za grób na następne 20 lat) 400,00 zł, 5. opłatę za zezwolenie na ustawienie nagrobka na mogile: a) jednomiejscowej 500,00 zł, b) dwumiejscowej 800,00 zł, c) trzymiejscowej i więcej 1 000,00 zł, d) dziecinnej (od 0 do 6 lat) 150,00 zł, e) pojedynczej, w której składa się urnę 150,00 zł, f) wielournowej (do 8 urn) 600,00 zł, 6. opłatę za korzystanie z domu przedpogrzebowego: a) za każdą rozpoczętą dobę 60,00 zł, b) na czas ceremonii pogrzebowej 40,00 zł, 7. opłatę za zezwolenie na ustawienie ławki przygrobowej 60,00 zł, 8. opłatę za zezwolenie na ułożenie kostki wokół grobu 80,00 zł, 9. opłatę jednorazową za wjazd na cmentarz w celu wykonania robót kamieniarskich 150,00 zł, 10. roczną opłatę za wjazdy na cmentarz w celu wykonywania robót kamieniarskich 2 000,00 zł, 11. opłatę za czynności administracyjne związane z ponownym wydaniem dokumentów pochówku, na wniosek osoby dysponującej grobem 20,00 zł. Należy bowiem wskazać, że opłata za pochówek została już uregulowana w załączniku w punktach 1 i 2 - jako opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego do pochowania zwłok w grobie ziemnym lub murowanym. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego w grobie ziemnym lub murowanym, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23). W ocenie Sądu zatem, ustalenie dodatkowej opłaty za ustawienie nagrobka, za korzystanie z domu przedpogrzebowego, za ustawienie ławki przygrobowej, za zezwolenie na ułożenie kostki wokół grobu, za wjazd na cmentarz w celu wykonania robót kamieniarskich, za czynności administracyjne związane z ponownym wydaniem dokumentów pochówku na wniosek osoby dysponującej grobem oraz opłaty eksploatacyjnej pobieranej przy pochówku i ponownej opłaty za grób na następne 20 lat, jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 2 u.c.ch.z. Zdaniem Sądu, w przepisach ww. ustaw (u.g.k. i u.c.ch.z.) nie została bowiem zawarta kompetencja organu stanowiącego gminy do wprowadzenia takich opłat. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd – który tutejszy Sąd akceptuje i przyjmuje za własny - że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i u.c.ch.z.) uchwalenie przez radę opłaty za korzystanie z sali ceremonialnej i za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). Wskazane, w punktach od 4 do 11 załącznika do uchwały, opłaty, w ocenie Sądu, wykraczają poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Tym samym, w ocenie Sądu, organ w sposób istotny naruszył prawo w powyższym zakresie. Ponadto wskazać trzeba, że z art. 7 ust. 2 u.c.ch.z. wynika możliwość pobierania opłaty za miejsce za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie - opłaty na 20 lat, jedynie w odniesieniu do grobów ziemnych. Natomiast w zakresie grobów murowanych może być pobierana opłata za pochówek raz, bez konieczności przedłużania, wyłącza bowiem możliwość pobierania opłaty za przedłużenie dzierżawy grobu murowanego art. 7 ust 2 u.c.ch.z. Nie oznacza to jednak, że za pochówek w grobie murowanym nie ma uprawnienia do pobierania opłaty w ogóle. Kolejna kwestia sporna dotyczy zarzutu rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług poprzez niewskazanie w uchwale opłat zawierających należny podatek VAT, tj. cenę brutto. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że sporna uchwała określa w załączniku wszystkie stawki w kwotach netto, natomiast pod tabelami z wyszczególnionymi kwotami netto zawiera wskazanie, że cyt. : "Do opłat dolicza się podatek od towarów i usług (VAT) wg stawki wynikającej z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2021 r. poz. 685 ze zm.)." Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, w cenie towarów i usług uwzględnia się podatek od towarów i usług, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę. Oceniając jednak wagę tego naruszenia Sąd uznał, że nie ma ono charakteru istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tylko istotne naruszenie prawa upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznaje, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wskazanie ceny usługi z dodaną informacją, że należy doliczyć do niej kwotę podatku od towarów i usług jest ułomnym zastosowaniem przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów, ale nie jest tego rodzaju naruszeniem prawa, któremu można by przypisać cechy wymienione powyżej jako właściwe istotnemu naruszeniu prawa. Twierdzenie, że jest to naruszenie prawa trudne do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego, z ideą demokratycznego państwa, byłoby przesadą. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XXXVI/629/21 w sprawie ustalenia stawek opłat za miejsca grzebalne i usługi pogrzebowe na Cmentarzu Miejskim przy ul. Gen. Józefa Bema 17 w Zduńskiej Woli w części, tj. z w zakresie załącznika do uchwały od pkt 4 do pkt 11 oraz orzekł o stwierdzeniu, że powyższa uchwała w zakresie tego samego załącznika w pkt od 1 do 3 została wydana z naruszeniem prawa. ds