I SA/Łd 73/22

Dnia 30 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędzia WSA Paweł Kowalski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 26 lutego 2020 r. nr XX/154/2020 w przedmiocie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 2. Uchwałą z lutego 2020 r. nr XX/154/2020, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6j ust. 3b, art. 6k ust. 1 pkt. 2 i ust 2-3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2020), dalej "u.c.p.i.g.", Rada Miejska w W. ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w kwocie 150 zł i podwyższoną ryczałtową stawkę w kwocie 300 zł w przypadku, gdy właściciel nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. W § 2 ustalono, iż utraciła moc wcześniej obowiązująca uchwała w tym zakresie. Zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały, podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie od 1 kwietnia 2020 r. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w W.. W treści skargi Prokurator zaskarżył uchwałę w części, tj. w zakresie § 3 ust. 2, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej uchwale zarzucono, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6j ust. 3b u.c.p.i.g., gdyż rada gminy, działając na podstawie tego przepisu, nie była uprawniona do wprowadzenia w trakcie roku kalendarzowego stawki ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe odnoszącej się do roku, w którym uchwała została opublikowana z uwagi na roczny charakter tej opłaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. podtrzymała swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że nawet zakładając, że uchwała ta w części dotyczy okresu przed podjęciem uchwały (co faktycznie nie miało miejsca), to nie oznacza jeszcze jej retroaktywnego działania. Rada podkreśliła, że jakkolwiek stawka opłaty ma charakter roczny, to dotyczy nieruchomości wykorzystywanych jedynie przez część roku i z tego właśnie względu jest płatna pod koniec danego roku (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt: II FSK 958/16; wyrok WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 213/20). W analizowanej sprawie należy też wziąć pod uwagę przepis art. 6m ust. 2a u.c.p.i.g., zgodnie z którym w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości podanej w zawiadomieniu. Zawiadomienie zawiera pouczenie, że stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Właściciele nieruchomości "rekreacyjnych" otrzymują zawiadomienia o podwyżce opłaty i mają czas na wpłatę należności. Jest to sytuacja odmienna od nakładania zwiększonych obowiązków podatkowych w trakcie roku, o których podatnik może się dowiedzieć z Dziennika Urzędowego. Rada wskazała, że analogiczne stanowisko zostało wyrażone we wskazanych wyrokach sądów administracyjnych, z których wynika, że rada gminy nie złamała prawa ustalając ryczałtową, roczną stawkę za wywóz śmieci, nawet jeżeli wprowadziła ją dopiero w połowie roku. Rada podkreśliła, że zawiadomienia o zmianie wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe kierowano do zainteresowanych dopiero w 2021 r. Tym samym właściciele takich nieruchomości nie byli w 2020 r. obciążani zwiększoną stawką za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ale z innego powodu niż podniesiony przez skarżącego. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2022 r. poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały, przypomnieć trzeba, iż strona skarżąca zakwestionowała zawarte w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie "i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". Zgodnie z pełnym brzmieniem § 3 ust. 1 i 2 opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w W. oraz zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r.". Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 26 marca 2020 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 19 marca 2020 r., poz. 1801). Zasadniczym powodem zaskarżenia tej uchwały przez Prokuratora Rejonowego było to, że przepis regulujący wysokość opłaty rocznej wszedł w życie w trakcie roku podatkowego (daninowego). W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) dalej: u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Vacatio legis to okres między urzędowym ogłoszeniem danego aktu normatywnego a jego wejściem w życie (początkiem obowiązywania norm w nim ustanowionych). Okres ten powinien być tak dobrany, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (zob. np. wyrok TK z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, OTK 2000, nr 1, poz. 1). "Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych"(vide: wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K. 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (zob. np. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 255/14, Lex nr 1496757). Zasadą nadrzędną jest jednak zasada "odpowiedniości" okresu vacatio legis, co oznacza, że w konkretnym przypadku może istnieć potrzeba ustanowienia znacznie dłuższego okresu vacatio legis. Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 u.o.a.n. jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński. Art. 4. W: Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016). Z przepisu § 3 uchwały wynika, że składa się on z dwóch części. Pierwsza część stanowi, że opisana uchwała "podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]...". Stosownie do tego zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 19 marca 2020 r., a więc zgodnie z powyższym weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2020 r. Druga część przepisu § 3 stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r. Prowadzi to do wniosku, że uchwała ta obowiązuje wcześniej, niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, gdyż stosowana jest już od 8 dnia od opublikowania. Nadanie aktowi prawnemu mocy wstecznej jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 u.o.a.n.). Jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Problem niedziałania prawa wstecz był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał kilkakrotnie wypowiadał się, że zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (orzeczenie z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt K 18/92, OTK 1993, nr 2, poz. 41; wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt K 47/01, OTK-A 2002, nr 1, poz. 6; orzeczenie z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt K 14/92, OTK 1993, nr 2, poz. 35; wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 15). Dodatkowo podkreśla się, że wsteczna moc prawa może dotyczyć, co do zasady, ewentualnie tylko przyznania praw. Z całą stanowczością natomiast należy wykluczyć możliwość zastosowania tej normy do nakładania obowiązków (zob. wyroki NSA z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1272/09, Lex nr 745595 oraz z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II FSK 3195/12, Lex nr 1628700). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że dla zastosowania art. 4 ust. 2 u.o.a.n. "muszą (...) istnieć dostatecznie przekonywujące argumenty uzasadniające odstąpienie od zasady co najmniej czternastodniowego okresu vacatio legis. To odstąpienie jest jednak dopuszczalne - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna" (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt K 27/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 92). Ponadto w zdaniu odrębnym od wyroku TK z dnia 3 "przy skracaniu okresu vacatio legis wartość konstytucyjna związana z vacatio legis musi ustąpić innej, donioślejszej wartości konstytucyjnej, a nie - na przykład - faktom mającym charakter polityczny." W przedmiotowej sprawie nie wykazano, że wejście w życie zaskarżonej uchwały z dniem 1 kwietnia 2019 r. realizuje inną donioślejszą zasadę konstytucyjną. Jak wynika z przywołanego powyżej przepisu art. 4 u.o.a.n. początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. W ocenie Sądu regulacja § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Ponadto, w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Z tych wszystkich względów Sąd wyraża pogląd, że treść § 3 kwestionowanej uchwały zawiera nie tylko wewnętrzną sprzeczność, ale także narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji zaskarżoną regulację - jako sprzeczną z prawem - należy usunąć z obrotu prawnego. Pozbawienie ww. regulacji mocy prawnej oznacza, że kwestia wejście w życie uchwały będzie regulowana wprost cytowanym przepisem ustawy art. 4 ust. 1 u.o.a.n. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., II FSK 490/14). Podobny pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym tutejszego Sądu (wyrok WSA w Gliwicach, sygn.. akt I SA/Gl 348/18, wyrok NSA, sygn.. akt I OSK 96/14, wyroki WSA w Łodzi: z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 88/20; z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 92/20; z dnia 13 grudnia 2017r., sygn. akt I SA/Łd 968/17; z dnia 22 lutego 2018r., sygn. akt I SA/Łd 40/18; oraz z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. akt 669/18 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOS). Z powyższych względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3 ust. 2, czyli zgodnie z wnioskiem Prokuratora Rejonowego w W., chociaż z innych przyczyn. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ak