I SA/Łd 997/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Protokolant Sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 listopada 2016 r. nr XXX/232/16 w przedmiocie opłaty targowej oddala skargę. M. H. zaskarżył uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 listopada 2016 r., nr XXX/232/16 w sprawie opłaty targowej. Zdaniem skarżącego uchwała narusza swymi postanowieniami przepisy prawa, zatem winna zostać stwierdzona jej nieważność. W uzasadnieniu skargi M. H. wskazał, iż pismem z 9 sierpnia 2017r. wezwał Radę Miasta Zduńska Wola do usunięcia naruszenia prawa, które wyraża się w tym, że w poz. 3 pkt. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/232/16 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie opłaty targowej, (zmienionej w szczególności uchwałą nr XL/368/17 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 26 maja 2017 r.) noszącego tytuł "Wysokość dziennych stawek opłaty targowej na terenie miasta Zduńska Wola" stawkę opłaty targowej "za zajęcie stanowiska do sprzedaży", wynoszącą "za każdy rozpoczęty metr bieżący - 50,00 zł, jednak nie więcej niż kwota określona na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych" przewidziano dla sprzedaży, której terenem są "inne miejsca niewymienione w ust. 1 i 2" tego załącznika. W wezwaniu zaznaczył, że naruszenie prawa polega na tym, że przytoczona stawka opłaty targowej, której wysokość w wypadku sprzedaży obnośnej od kilkunastu do kilkudziesięciu razy przekracza stawki obowiązujące na targowiskach wyszczególnionych w poz. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały, ustalona została nie jako przejaw różnicowania stawek dla poszczególnych targowisk, lecz w celu eliminowania sprzedaży na każdym terenie, który nie został w przedmiotowym załączniku wyszczególniony jako "targowisko miejskie", co faktycznie oznacza uzurpowanie przez Radę Miasta Zduńska Wola prawa do wyznaczania miejsc prowadzenia sprzedaży, od której należna jest opłata targowa, podczas gdy kompetencji takiej dla organu gminy nie przewiduje żadna ustawa. Zaskarżona uchwała, w ocenie skarżącego narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 19 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 716 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Wskazał, że usunięcie naruszenia prawa winno polegać na zmianie uchwały w drodze doprecyzowania, że mająca charakter sankcyjny stawka opłaty targowej "za zajęcie stanowiska do sprzedaży", wynoszącą "za każdy rozpoczęty metr bieżący - 50,00 zł, jednak nie więcej niż kwota określona na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych" ma zastosowanie do sprzedaży, której terenem są miejsca do tego nie wyznaczone (przez ich właścicieli), oraz ustaleniu dla sprzedaży, której terenem są "inne miejsca niewymienione w ust. 1 i 2" załącznika nr 1, stawek opłaty targowej w takiej wysokości, aby ich stosowanie nie eliminowało prowadzenia sprzedaży na terenach niewyznaczonych przez gminę, a zwłaszcza należących do innych podmiotów niż miasto. Dodał, że z motywów projektu tej uchwały wynikało nowe wówczas uregulowanie systemu poboru opłaty targowej na terenie miasta miało za podstawę inicjatywę przeciwdziałania przypadkom "prowadzenia sprzedaży w miejscach do tego niewyznaczonych", poprzez obciążenie handlu opłatą targową wielokrotnie przewyższającą stosowane stawki. Czym miały być owe miejsca niewyznaczone, miało obrazować przykładowe wyliczenie, które objęło trawniki i pasy drogowe. W załączniku nr 1 do podjętej uchwały nr XXX/232/16 w poz. 1 i 2 wyszczególnione zostały konkretne miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż, przy czym pod poz. 1 znalazło się centralne i najlepiej do tego przygotowane targowisko "Mój Rynek" w Zduńskiej Woli przy ul. A. Mickiewicza 11B, pod poz. 2 inne miejsca - dla których stawki opłaty przewidziano w niższej wysokości w porównaniu z targowiskiem w poz. 1, a w poz. 3 zamieszczono kategorię "inne miejsca niewymienione w ust. 1 i 2" - i do tych zastosowano stawkę 50 zł "za każdy rozpoczęty metr bieżący". Jedyną działką przyległą do targowiska przy ul. A. Mickiewicza 11B, na której możliwe jest prowadzenie sprzedaży targowiskowej, jest nieruchomość pod adresem A 11A - należąca do skarżącego. Jest to utwardzony plac, na którym w przeszłości organizowane były miejsca do prowadzenia sprzedaży, zwłaszcza obnośnej. Wejście uchwały nr XXX/232/16 w życie pociągnęło za sobą akcje Straży Miejskiej w Zduńskiej Woli, której funkcjonariusze informowali osoby zamierzające handlować towarem na terenie skarżącego, że zostaną obciążone opłatą targową w wysokości 50 zł za każdy rozpoczęty metr bieżący, i w ten sposób sprzedaż w tym miejscu zamarła. W ocenie skarżącego sporna uchwała została podjęta ze względu na jego osobę, bowiem udostępniał teren pod handel obnośny na terenie swojej działki. Teren stanowiący własność strony został wyraźnie przytoczony w uzasadnieniu do uchwały (jako "działki przyległe do targowiska przy ul. A. Mickiewicza 11B") i dla obszaru tego przewidziano sankcyjną stawkę opłaty targowej. Zatem uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem bez żadnych racji prowadzenie sprzedaży na należącej do skarżącego nieruchomości obciążone zostało opłatą w wielokrotnie większej wysokości. Dalej skarżący wskazał, że uchwałą nr XLII/424/17 w sprawie rozpatrzenia wezwania do naruszenia prawa Rada Miasta Zduńska Wola wezwanie uznała za niezasadne. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że do naruszenia prawa nie doszło, bo "istniały potrzeby mieszkańców, aby rozszerzyć obszar targowiska znajdującego się przy ul. Osmolińskiej 2 (...) przez objęcie stawkami, określonymi w punkcie 2 (załącznik nr 1 o uchwały) również terenu sąsiadującego z tym targowiskiem (...). Nadto sytuację skarżącego od cech sytuacji innych podmiotów, których wnioski "o zaliczenie" miejsc do targowisk zostały uwzględnione, odróżniało położenie tych miejsc, przy czym na niekorzyść skarżącego przemawiało sąsiadowanie jego działki z centralnym targowiskiem miejskim. Jak wskazał skarżący uchwała nr XXX/232/16 przewiduje trzy kategorie miejsc, w których prowadzona jest sprzedaż: targowisko miejskie "Mój Rynek", inne targowiska miejskie oraz inne miejsca, wśród których wyróżnia jeszcze podrodzaj - stanowiska do sprzedaży podczas imprez organizowanych przez miasto lub utworzone przezeń instytucje kultury. Pojęcie "inne miejsca" jest w uchwale zastrzeżone dla obszarów, w których miasto prowadzenia handlu nie aprobuje i ustaliło dla nich stawkę opłaty targowej w takiej wysokości, że odstręcza ona od podejmowania tam sprzedaży towarów. Forma regulacji tylko na pozór jest zgodna z przysługującą radzie gminy kompetencją do różnicowania stawek przedmiotowej opłaty. Jej wada polega na tym, że uchwała do dwóch pierwszych kategorii zalicza skonkretyzowane adresy miejsc oraz nazwy firm i nazwiska osób, które w miejscach tych zorganizowały targowiska. Oznacza to, po pierwsze, że aby miejsce prowadzenia sprzedaży towarów zostało zaliczone do jednej z pierwszych dwóch kategorii, organizator targowiska na jego obszarze zobowiązany jest uzyskać aprobatę rady gminy. Po drugie uzyskanie tej aprobaty nie zostało poddane jakimkolwiek regułom, a gmina korzysta w tej mierze z pełnej dowolności. Zatem zaskarżona uchwała przeinacza sens regulacji ustawowej. W myśl prawa gmina, wyposażona w zestaw stawek opłaty targowej, winna ustalać następczo, w jakich miejscach jest prowadzona sprzedaż i egzekwować uiszczanie opłaty targowej. Nie wyklucza to, rzecz jasna, wyznaczania przez gminę na swoim terenie czy też przyjmowania przez nią do wiadomości istnienia stałych miejsc prowadzenia handlu. Przez użyty wyżej wyraz "ustalanie" rozumiem bieżące zdobywanie danych - bowiem miejsca prowadzenia sprzedaży towarów mogą być różnie w różnym czasie. W myśl natomiast spornej uchwały gmina najpierw tworzy listę miejsc, na których aprobuje prowadzenie sprzedaży towarów, i wyznacza dla nich stawki opłaty targowej, a następnie zbiera na tych miejscach opłaty, nie dopuszczając funkcjonowania innych miejsc - niezależnie od tego, jakie by one nie były. W miejscach, których uchwała nie zaliczyła do pierwszej bądź drugiej z wyszczególnionych wyżej kategorii, miasto Zduńska Wola w większości przypadków nie pobiera opłaty targowej, pomimo że jest tam prowadzona sprzedaż towarów - nie zawracając sobie głowy ustalaniem tych miejsc. Zdaniem skarżącego treść zaskarżonej uchwały stanowi obejście przepisów ustawy przez to, że akt ten przypisuje radzie miasta prawo do zaliczania miejsc prowadzenia sprzedaży towarów do kategorii targowisk. Daje się przez to obserwować rażące zróżnicowanie traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Filozofia zaskarżonej uchwały - wbrew zapewnieniom gminy - wyraża się w tym, że de facto zezwolenie na prowadzenie handlu targowiskowego w mieście podlega reglamentacji przez władze. Twierdzenie, że każdy może udostępniać swój teren na prowadzenie na nim handlu, jak chce, tyle że musi się liczyć z tym, że na jego terenie nikt handlować nie będzie ze względu na sankcyjną stawkę opłaty targowej, stanowi wyraz wywyższania się władzy nad obywatela. Organ, który tę deklarację składa, nie dopowiada, że przy nakładaniu sankcyjnej stawki opłaty nie musi przy tym liczyć się z czymkolwiek. Na gruncie zaskarżonej uchwały może twierdzić, że za zaliczeniem jednego miejsca do nieprzewidzianej w żadnym przepisie ustawy kategorii "targowisk miejskich" przemawiały "potrzeby mieszkańców", a za niezaliczeniem innego miejsca potrzeby takie nie przemawiały. Właścicielowi tego drugiego w dyskusji z władzą nie służą żadne narzędzia prawne. Nie może liczyć na podanie przyczyn odmowy i nie ma prawa od niej wnieść odwołania. Zdaniem skarżącego autonomia władzy samorządowej nie sięga tam, gdzie skutki jej przejawów występują na płaszczyźnie strzeżonej przez inne zasady, w tym zasadę proporcjonalności oraz uwzględniania uzasadnionych interesów obywateli, a już zwłaszcza w sferze, w której brak jest kontroli legalności aktów woli administracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wezwanie przez M. H. do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło pozycji 3 pkt. 1 załącznika nr 1 do uchwały nr XXX/232/16 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie opłaty targowej, zmienionej uchwałą nr XIV 368/17 z dnia 26 maja 2017 r., Rady Miasta Zduńska Wola, natomiast skarga dotyczy w całości uchwały nr XXX/232/16 Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 listopada .2016 r. w sprawie opłaty targowej. A zatem z uwagi na niewyczerpanie trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 52 § 2 i art. 53 § ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r. - w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 935), skarga, ponad zakres wskazany w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa powinna zostać odrzucona. Ponadto uchwała Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie opłaty targowej była dwukrotnie nowelizowana - uchwałą nr XXXII/267/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. oraz uchwałą nr XL/368/17 z dnia 26 maja 2017r., a więc analizą powinna zostać objęta uchwała uwzględniająca dwie jej zmiany. Powyższa uchwała jak i uchwały zmieniające zostały podjęte na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z art. 18 ust. 2pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Rada Miasta Zduńska Wola decydując o zastosowaniu zgodnie z pozycją 3 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały (wobec innych targowisk niż określone w pozycji 1 i 2 tego załącznika, stawki 50 zł. za metr bieżący, jednak nie więcej niż kwota określona na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) nie działała przeciwko konkretnym sprzedawcom czy właścicielom nieruchomości, gdyż celem podjętej uchwały było uporządkowanie ładu przestrzennego i porządku w mieście. Wszyscy, którzy będą dokonywać sprzedaży poza miejscami określonymi w punkcie 1 i 2 załącznika do uchwały muszą uiścić wyższą opłatę targową. Taka regulacja nie narusza zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady niedyskryminowania wskazanych w art. 32 Konstytucji. Równouprawnienie polega na możliwości wyboru miejsca, gdzie działalność handlowa będzie prowadzona. Podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Miasta działała w granicach upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, które są ograniczone jedynie wysokością stawek, a te w uchwale nie zostały przekroczone. Targowisko "Mój Rynek" położone przy ul. Mickiewicza 11 A, obejmuje powierzchnię 20 538 m2 i jest największym ogrodzonym targowiskiem miejskim, a w dni targowe istnieje potrzeba skoncentrowania sprzedaży na terenie ogrodzonym w celu zapewnienia porządku publicznego i ładu przestrzennego również wokół targowiska. Nie jest przy tym prawdą, jak twierdzi skarżący, że sprzedaż odbywa się również poza targowiskiem na parkingu. Jeżeli nawet takie sytuacje miałyby miejsce wówczas opłata w wysokości 50 zł. obejmowałaby również sprzedaż na tym terenie. Wprowadzenie opłat rezerwacyjnych ma natomiast na celu uporządkowanie sprzedaży na tym targowisku. Podkreślono jednocześnie, że uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem, a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Zdaniem strony skarżącej zaskarżoną uchwałą zróżnicowano niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawowymi opłatę targową w zależności od miejsca prowadzenia sprzedaży towarów, zaś wysokość opłaty ma charakter sankcyjny. Targowisko jest definiowane zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.o.l. jako wszelkie miejsce, w którym prowadzona jest sprzedaż towarów. Definicja targowiska w art. 15 ust. 2 u.p.o.l. została zakreślona bardzo szeroko. Obowiązek uiszczenia opłaty targowej powstaje z mocy prawa z chwilą faktycznego podjęcia czynności handlowych zmierzających do dokonania sprzedaży (niezależnie od skutku) w każdym miejscu danej gminy, a nie tylko w miejscach do tego celu wyznaczonych (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1107/13, lex nr 1404434). Organ gminy jest uprawniony do określenia wysokości opłaty targowej z tytułu handlu również w sytuacji, gdy sprzedaż dokonuje się poza miejscem do tego wyznaczonym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wa 1542/11, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Sprzedaż może być dokonywana w miejscu publicznym lub prywatnym (uchwała RIO w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. 6/318/13, Wielk. 2013/2415). Obowiązek uiszczenia opłaty targowej dotyczy targowisk rozumianych jako wszelkie miejsca, w których prowadzony jest handel (uchwała RIO w Łodzi z dnia 3 lutego 2003 r., sygn. 4/16/03, lex nr 144752). Targowiskiem jest miejsce przeznaczone przez władze gminne na handel (plac targowy), ale również każde inne miejsce (nawet organizacyjnie nieprzystosowane), w którym odbywa się handel (G. Dudar, komentarz do art. 15 u.p.o.l. -Lex 2015). Nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie, że opłata targowa za sprzedaż towaru powinna być identyczna dla każdego przypadku dokonywania takiej sprzedaży. Podkreślić należy, że to każdorazowo określone względy społeczne i ekonomiczno - gospodarcze decydują o zróżnicowaniu obciążeń finansowych w zakresie opłat targowych na terenie danej gminy. Jest to uprawnienie rady gminy w zakresie jej - przewidzianej ustawowo - polityki gospodarczej i fiskalnej prowadzonej na terenie gminy. Wybór określonej stawki dla różnych targowisk na terenie gminy jest elementem polityki gospodarczej prowadzonej przez radę gminy i w tym zakresie rada gminy nie jest krępowana przez ustawodawcę (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11, lex nr 1336888). W ramach granic wyznaczonych przez art. 15 i art. 19 pkt. 1 u.p.o.l. gminy mają swobodę ustalania obciążeń i mogą realizować własną lokalną politykę. Dopuszczalne jest takie różnicowanie obciążeń, aby zrealizować określone cele publiczne (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Gl 1277/10, lex nr 1128395; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1615/11, lex nr 1336888). Podkreślić trzeba, że dobro wspólne (np. chęć wyeliminowania handlu z miejsc, które są z tych czy innych względów ważne dla jednostki samorządu terytorialnego) może być przeciwstawiane dobru partykularnemu. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża przekonanie, że ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na różnych targowiskach na terenie gminy. Jedne miejsca są bardziej atrakcyjne z punktu widzenia kupujących i sprzedających, niż inne. Możliwość różnicowania stawek na poszczególnych targowiskach wynika ponadto z przepisów określających kompetencje gminy do samodzielnego wykonywania powierzonych jej zadań (m. in. art. 6 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g.) w granicach prawem zakreślonym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 616/09, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Działając w oparciu o wskazane przepisy nie można uznać, że gmina naruszyła wskazane w skardze przepisy ustaw o ochronie konkurencji i konsumentów czy o zakazie konkurencji. Zdaniem sądu Rada Miasta Zduńska Wola wprowadzając w zaskarżonej uchwale wyższe stawki opłaty targowej w odniesieniu do sprzedaży poza targowiskami miejskimi i czyniąc to wobec wszystkich osób tam sprzedających, nie działała przeciwko konkretnym sprzedawcom, choć subiektywnie mogą oni mieć takie odczucia z uwagi np. na zmniejszenie opłacalności handlu. W tej sytuacji z tytułu sprzedaży prowadzonej przez skarżącego poza targowiskami miejskimi wynika zgodny z prawem obowiązek uiszczenia opłaty targowej w wyższej wysokości. Zatem wszyscy, którzy będą handlować poza targowiskami miejskimi muszą uiścić wyższą opłatę targową. Taka regulacja nie narusza zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady niedyskryminowania wskazanych w art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 616/09, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Równouprawnienie polega na możliwości wyboru miejsca, gdzie działalność handlowa będzie prowadzona. Ponadto odnosząc się do zasady równości wobec prawa należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998 r., U 17/97, Lex nr 32606). Reasumując stwierdzić trzeba, że uprawnienie gminy do określania, a tym samym różnicowania stawek opłaty dla poszczególnych targowisk, w granicach zakreślonych w art. 19 ust. 1 lit. a u.p.o.l., jest przejawem umożliwienia jednostce samorządu terytorialnego wpływania, przez kształtowanie pożądanej w danym czasie miejscowej polityki podatkowej, na lokalną gospodarkę, zapewniając swobodę w reagowaniu na bieżące potrzeby zbiorowe lokalnej społeczności. Potrzeby te mogą dotyczyć różnych sfer życia społecznego, czy gospodarczego. Uchwała organu gminy podlega jedynie badaniu pod względem zgodności z prawem a nie celowości, rzeczywiste zatem przesłanki podjęcia uchwały, o ile mieszczą się w granicach przepisów prawa, nie mogą być skutecznie kwestionowane. Przedstawiony wyżej pogląd orzeczniczy jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych WSA w Łodzi w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni podziela. Sąd wyraża przy tym przekonanie, że pogląd ten najpełniej został wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Rz 852/15, który stał się inspiracja dla niniejszych motywów. Również późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie podtrzymują tezę, że gminy maja swobodę w kształtowaniu polityki podatkowej na swoim terenie i mogą realizować własną politykę lokalna w tym zakresie, w tym poprzez różnicowanie obciążeń podatkowych (wyroki NSA z dnia 24 sierpnia 2016r., sygn. akt II FSK 1218/16 i z dnia 27 lipca 2017r., sygn. akt II FSK 1235/17. Nie jest przy tym tak, jak widzi to skarżący, że zaskarżona uchwała przeinacza sens regulacji ustawowej. Specyfika sytuacji skarżącego polega na tym, że jest właścicielem działki sąsiadującej z targowiskiem miejskim i z tego tytułu osiąga przychody, które zaskarżona uchwała minimalizuje. Jednak nie narusza prawa realizowanie przez Radę Miasta Zduńska Wola własnej polityki mającej na celu uporządkowanie ładu przestrzennego i porządku w mieście. Wysokość stawek przyjęta w uchwale nie jest wymierzona w konkretnych sprzedawców czy właścicieli nieruchomości. Przeciwnie stawka, choć wysoka, to jednak nie przekraczająca górnej granicy wyznaczonej przez przepisy prawa jest równa dla wszystkich przystępujących do handlu poza wyznaczonymi targowiskami. Nie ma zatem mowy o naruszeniu zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP. W tym kontekście nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że stawka ma charakter sankcyjny. Jej wysokość należy raczej traktować jako wyraz determinacji w doprowadzeniu do wskazanych wyżej celów. Stąd też za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut skarżącego, że tego rodzaju stawki mogłyby dotyczyć handlu na terenach, na których nie wyraża na to zgody ich właściciel. Nie jest również tak jak uważa skarżący, iż Rada Miasta eliminuje sprzedaż na każdym terenie poza miejscami przez siebie wyznaczonymi. Działa ona jedynie w ramach uprawnień ustawowych przyznanych samorządowi lokalnemu i nie przekracza granic zakreślonych przepisami ustawy. Jedynie na marginesie należy zauważyć w tym miejscu, że przedmiot skargi i wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest tożsamy. Jest nim zaskarżona uchwała z dnia 18 listopada 2016r. a w szczególności wysokość opłaty targowej wprowadzonej tą uchwałą. Dopatrywanie się odmienności między przedmiotem zaskarżenia w obu porównywanych oświadczeniach procesowych skarżącego jest zabiegiem sztucznym i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dlatego też żądanie odrzucenia skargi należało uznać za nieuzasadnione. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) należało orzec jak w sentencji. A.J.