II SA/Łd 1001/13

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. LS Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 17 ust. 1 pkt 16, w związku z art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 1, art. 59 ust. 1-3, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4-6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej ( Dz. U. z 2012r., poz. 964 ), skierował A. W., do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 25 kwietnia 2013r. A. W. wniosła o skierowanie do domu pomocy społecznej, zaś organ w efekcie tegoż wniosku ustalił, że z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność wnioskodawczyni nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki, co uzasadnia żądanie strony. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. W., według której kwestionowana decyzja jest odmową skierowania jej do Domu Pomocy Społecznej A w M. (woj. [...]). Odwołująca się wyjaśniła, że jej prośba dotyczyła skierowania do określonej instytucji pomocowej, czyli Domu Pomocy Społecznej A w M., ponieważ ten Dom jest prowadzony jako jedyna tego rodzaju instytucja w Polsce przez związek wyznaniowy Zrzeszenie A, którego jest współwyznawcą już ponad 50 lat. Podkreśliła, że dla niej wskazanie oraz wybór tej właśnie instytucji ma pierwszorzędne znaczenie, bowiem DPS A jest prowadzony przez w/w protestancki związek religijny, który funkcjonuje w Polsce legalnie, na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2000 roku, nr 26, poz.319) i jest związkiem wpisanym do Rejestru Kościołów i innych związków wyznaniowych pod nr 2. Wskazała, że jej kontakt z osobami stanowiącymi tę społeczność jest realny i niezwykle emocjonalny. Ponad pół wieku wspólnego zgromadzania się, wytworzyło w niej głębokie przywiązanie do tych ludzi, wzbudziło ufność i serdeczność jako członków tej samej społeczności, z których wielu przebywa właśnie w tym Domu. Dodała, że bardzo ważnym dla niej jest charakter obrządków i ceremonii religijnych przestrzeganych i kultywowanych w wymienionym Domu, zaś tenże DPS wedle niej ma wolne miejsca i może ją przyjąć bez zbędnego oczekiwania, co potwierdza załącznik w postaci zaświadczenia wydanego przez jego administrację. Tym sposobem może zostać jej zapewniona niezbędna pomoc niemal natychmiast, co jest bardzo istotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 1, art. 59 ust. 1 - 3, art. 102 ust. 11, art. 106 ust. 1, ust. 4 - 6, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że procedura związana z przyjęciem danej osoby do domu pomocy społecznej składa się z trzech etapów. Etap pierwszy i drugi obejmuje wydanie przez organ właściwy decyzji o skierowaniu (etap pierwszy) i umieszczeniu (etap drugi) w danej placówce. Dodano, że o ile decyzję o skierowaniu do DPS-u wydaje zawsze organ gminy właściwej (miejsca zamieszkania) dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o umieszczeniu obowiązuje już inna właściwość, orzeka tu mianowicie organ gminy prowadzącej dany DPS. Z powyższego wynika zatem, iż może być to ten sam organ, jak i dwa różne organy. Natomiast wskazanie konkretnego domu pomocy społecznej oraz określenie warunków pobytu powinno nastąpić w decyzji o umieszczeniu w placówce. Dlatego też uzasadnione jest wydawanie poszczególnych rozstrzygnięć przez różne organy. Pierwszą decyzję wydaje organ gminy najlepiej zorientowany w sytuacji osoby ubiegającej się o skierowanie do domu lub wymagającej takiego skierowania. Drugą — organ jednostki samorządowej prowadzącej dom, wyrażający zgodę na przyjęcie do placówki. W przypadku umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej prowadzonym przez gminę miejsca zamieszkania tej osoby, rozstrzygnięcia w sprawie skierowania, umieszczenia w placówce i odpłatności wydaje ten sam organ gminy. Dalej Kolegium przypomniało, że we wniosku z 25 kwietnia 2013r. A. W. wyjaśniła, że ma 79 lat, a jej mąż T. W. 82 lata. Oboje są zdolni do samoobsługi; poruszają się samodzielnie, wychodzą z domu, ale czują że ich stan zdrowia pogarsza się systematycznie dlatego proszą o przyznanie domu pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że oboje są członkami społeczności A w Polsce, jak wynika z podania do dyrektora MOPS w Ł., proszą o skierowanie do domu pomocy społecznej w M., który prowadzi Zrzeszenie A. Rodzina utrzymuje się z emerytur ZUS i dodatków pielęgnacyjnych. Lokal, w którym zamieszkują od lat 60 - tych, został przyznany stronom jako lokal spółdzielczy. W ubiegłym roku wykupił mieszkanie ich syn i obecnie lokal jest jego własnością. Syn strony od 10 lat mieszka ze swoją rodziną w Anglii. Organ ustalił także, iż z uwagi na wiek, choroby i niepełnosprawność strona nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki. Dodano, że nawiązując do wydanej w dniu [...] decyzji organ pierwszej instancji poinformował, że ze względu na ograniczone środki budżetowe, które Miasto Ł. zobligowane jest ponosić w każdym przypadku kierowania osoby do domu pomocy społecznej na terenie innego powiatu - w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w placówce a opłatami wnoszonymi przez podopiecznych i osoby zobowiązane, nie ma możliwości skierowania strony do domu pomocy społecznej mieszczącego się na terenie innego powiatu. Wobec powyższego z uwagi na dużą liczbę osób zainteresowanych oraz brak wolnych miejsc w domach pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku w Ł. organ poinformował, że strona została wpisana na listę osób oczekujących; wskazał, iż strona zostanie umieszczona w jednej z następujących placówek: 1. Dom Pomocy Społecznej przy ul. A 5/7, 2. Dom Pomocy Społecznej przy ul. B 24/26, 3. Dom Pomocy Społecznej przy ul. C 15, 4. Dom Pomocy Społecznej przy ul. D 7/9 Strona została również poinformowana, iż przewidywany termin wydania decyzji o umieszczeniu w jednej z wyżej wymienionych placówek wyznaczony został na 2015r., bowiem średni czas oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej w podeszłym wieku wynosi około 2 lat. Jednocześnie dodano, że czas oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej może ulec zmianie. Przy zaistnieniu korzystnych okoliczności MOPS w Ł. może w przedmiotowej sprawie wydać decyzję o umieszczeniu we wcześniejszym terminie. Kończąc Kolegium dodało, iż uchylenie zaskarżonej decyzji spowodowałoby niemożność umieszczenia strony w domu pomocy społecznej. Powyższą decyzję A. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Z treści skargi wynika, że strona kwestionuje odmowę skierowania do Domu Pomocy Społecznej "A" w M., powołując się przy tym na powiadomienie Dyrektora MOPS z dnia 21 maja 2013r., powielone w decyzji Kolegium, informujące o braku możliwości skierowania do domu pomocy społecznej mieszczącego się na terenie innego powiatu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowo administracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w ramach kognicji zakreślonej wyżej wymienionymi przepisami sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie organ błędnie zastosował przepisy procesowe, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 63 § 2 K.p.a. stanowi, iż podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 K.p.a. Natomiast gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie (art. 65 § 1 K.p.a.). Wskazane wyżej regulacje dotyczą również postępowania odwoławczego, bowiem zgodnie z art. 140 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przyjąć zatem należy, że o treści żądania strony nie przesądzają takie elementy jak nazwa pisma, jego forma, czy wskazanie organu administracji. To właśnie bowiem na organie administracji spoczywa obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę pism w toku postępowania. Oznacza to, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma, bowiem o charakterze pisma decyduje wyłączne jego treść. Natomiast rozpoznanie pisma strony wyłącznie w oparciu o jego nazwę, czy formę bez względu na jego treść prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w 7 K.p.a., a także określonej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wynikający z 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na jej prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Ponadto sam fakt wskazania w piśmie określonego organu administracji nie musi oznaczać, że to właśnie ten organ jest właściwy do rozpatrzenia żądania strony. Pamiętać bowiem należy, że organy administracji mają obowiązek z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej – art. 19 K.p.a. W przedmiotowej sprawie wskazane przepisy i zasady postępowania administracyjnego mają zasadnicze znaczenie. Kluczową kwestią jest bowiem wyjaśnienie, co (jakie żądanie) w istocie stanowiło przedmiot rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i czy faktycznie było to odwołanie od decyzji organu I instancji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (którego to skierowania skarżąca nie kwestionowała), czy też był to wniosek o umieszczenie skarżącej we wskazanym przez nią domu pomocy społecznej. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Organ właściwy w sprawie do wydania skierowania do domu pomocy społecznej, stosownie do art. 14 ustawy w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., obowiązany jest przy tym wyjaśnić stronie zasady korzystania z prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, wynikające z art. 54 ustawy. Wskazanie natomiast konkretnej placówki, w której umieszczona zostanie strona dokonuje się dopiero na etapie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzący dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1ustawy). Postępowanie w tym przedmiocie winno przy tym być, co do zasady, wszczęte niezwłocznie po uostatecznieniu się decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Jednakże w razie niemożności umieszczenia strony w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jak wynika z pisma A. W. z dnia 10 czerwca 2013r. zatytułowanego "odwołanie" i tak też rozpatrzonego przez Kolegium, skarżąca nie kwestionuje samej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (o którą to decyzję sama wnioskowała). Skarżąca wyraźnie natomiast wskazuje, nawiązując do decyzji pierwszo instancyjnej z dnia [...] oraz współdziałającego powiadomienia z tego samego dnia, będącego odmową skierowania jej do Domu Pomocy Społecznej "A" w M., że to właśnie z tą decyzją odmowną nie zgadza się. Z tego zdaje się wynikać raczej jednoznacznie, że złożenie przez skarżącą przedmiotowego "odwołania" spowodowała doręczona jej informacja z dnia 21 maja 2013r. o braku możliwości skierowania do domu pomocy społecznej mieszczącego się na terenie innego powiatu, ze względu na ograniczone środki budżetowe, które Miasto Ł. zobligowane jest ponosić w każdym przypadku kierowania osoby do domu pomocy społecznej mieszczącego się na terenie innego powiatu i wpisaniu skarżącej na listę osób oczekujących na umieszczenie w jednym ze wskazanych domów pomocy społecznej na terenie miasta Ł. przy około dwuletnim okresie oczekiwania na umieszczenie. Skoro zatem informacja, o której mowa w art. 59 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi elementu decyzji o skierowaniu do DPS, a co za tym idzie nie jest rozstrzygnięciem, podlegającym zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji to oznaczałoby, że organ odwoławczy nie był uprawniony do potraktowania pisma skarżącej z dnia 10 czerwca 2013r. jako odwołania i to niezależnie od tego, że skarżąca zaadresowała swój wniosek właśnie do Kolegium. Kwestię tę jednak organ winien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości. Analogiczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1101/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Łd 987/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Łd 631/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak słusznie natomiast Kolegium wskazało w uzasadnieniu swej decyzji, z treści "odwołania" jak i załączonego do akt sprawy pisma DPS w M. z dnia 4 czerwca 2013r. wynikają bezsprzecznie argumenty, które należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji o umieszczeniu strony w domu pomocy społecznej, zarówno w kontekście art. 54 ust. 2a ustawy, ale również możliwości realizowania praktyk religijnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1611/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Lu 897/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Łd 956/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Wr 379/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Bd 1321/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zaznaczyć, że w treści uzasadnienia Kolegium samo zauważyło, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z żądaniem skarżącej. Natomiast skoro treść pisma - "odwołania" strony z dnia 10 czerwca 2013r. zawiera elementy wniosku o umieszczenie skarżącej we wskazanym przez nią domu pomocy społecznej, winno zatem rozważyć (po ewentualnym wyjaśnieniu wątpliwości co do woli strony), przekazanie tego pisma zgodnie z właściwością do organu I instancji celem nadania właściwego biegu i rozpatrzenia, w myśl uregulowań przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej. Innymi słowy, organ odwoławczy powinien tę kluczową kwestię wyjaśnić i dopiero wówczas, stosownie do ustaleń, rozpatrywać odwołanie lub potraktować ww. pismo nie jako odwołanie od decyzji organu I instancji, lecz jako wniosek o umieszczenie skarżącej we wskazanym przez nią domu pomocy społecznej i nadać temu wnioskowi stosowny bieg. Nie ma przy tym znaczenia, co zaznaczono już wyżej, że skarżąca zaadresowała swoje "odwołanie", czy też pismo/ wniosek z dnia 10 czerwca 2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien w sposób prawidłowy zakwalifikować pismo skarżącej z dnia 10 czerwca 2013r, a następnie nadać mu odpowiedni bieg, zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na okoliczności sprawy, za niecelowe uznano rozstrzyganie o niewykonywaniu decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku w myśl art. 152 p.p.s.a. LS