II SA/Łd 1021/15

Dnia 18 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego wraz z garażami i lokalem biurowym oraz urządzeniami budowlanymi i budowie dwóch zjazdów z ul. A, przewidzianej do realizacji na działce nr 319/1 i części działki drogowej nr 280/26. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 kwietnia 2015 r. A. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Po wszczęciu postępowania i weryfikacji wniosku od strony formalnej organ przeprowadził czynności, w tym analizę urbanistyczno-architektoniczną, na skutek których ocenił, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R. M., podnosząc brak należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego przez organ I instancji bowiem po pierwsze dla tego terenu wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji ale innego inwestora, co z mocy przepisów obliguje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a nie ustalania nowych warunków zabudowy. Ponadto do decyzji nie dołączono żadnego załącznika graficznego, co stanowi poważne uchybienie i uniemożliwia weryfikacje danych z decyzji np. linii zabudowy. Odwołująca zarzuciła również, iż nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa bowiem nie ma w terenie analizowanym garaży. Wątpliwości odwołującej budzi także brak stosownego uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, bowiem ulica A jest wąską 3 metrową uliczką osiedlową nie posiadająca chodników a dwa projektowane zjazdy mają być na wprost klatek schodowych bloku przy ulicy A. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podzieliwszy ocenę organu I instancji utrzymało zaskarżoną decyzję w obrocie prawnym. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy. Nadto, zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie). Kolegium stwierdziło, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza urbanistyczno -architektoniczna wykazała, iż teren inwestycji przy ul. A (dz. nr 319/1) jest obecnie zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Działka jest ogrodzona, na jej terenie znajdują się istniejące przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej. W północnej granicy przedmiotowej działki znajduje się okazałe, wieloletnie drzewo. Ulica A - dz. drogowa nr 280/26 posiada nawierzchnię utwardzoną, asfaltową; w pasie drogowym znajduje się uzbrojenie: wodociąg, gazociąg i linie energetyczne. Od strony południowej wnioskowana działka sąsiaduje z działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Sąsiednie nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i budynkami usługowymi, tj. w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Np. przy ul. A , A, B i B działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi wysokości V kondygnacji nadziemnych i ok. 15,0 m (tj. wysokości odpowiadającej wnioskowanej wysokości zabudowy) zaś działka przy ul. A zabudowana jest budynkiem usługowym (hurtownia artykułów biurowych). Teren ma dostęp do drogi gminnej - ul. A przez projektowane dwa zjazdy. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; przedłożono warunki techniczne gestorów sieci w zakresie dostaw mediów z sieci wodociągowej, kanalizacji ogólnospławnej i deszczowej, sieci energetycznej, sieci ciepłowniczej. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka nr 319/1 z obrębu [...] oznaczona jest jako B, działka nr 280/26 z obrębu [...], której część objęto wnioskiem oznaczona jest jako dr. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne należy uznać za spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nadto, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł. - zarządcą drogi gminnej - ul. A . ZDiT nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ odwoławczy podsumował, iż nie budzi wątpliwości ustalenie organu I instancji, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Odpowiadając na zarzuty odwołania, Kolegium stwierdziło, iż doręczenie odwołującej decyzji bez załącznika graficznego wprawdzie uchybia art. 54 ustawy, to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tej normy prawnej. Tym bardziej, że zgodnie z wieloletnią praktyką organów administracji załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są załączane jedynie do egzemplarzy decyzji przekazywanych inwestorowi i pozostających w archiwum organu. Pozostałe strony postępowania mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego w organie administracji państwowej prowadzącym postępowanie. W kwestii zarzutu dotyczącego zasady dobrego sąsiedztwa organ wyjaśnił, że jak wynika z wniosku inwestora planowana inwestycja jest budynkiem mieszkalnym z usługami w parterze. Kwestia miejsc postojowych, na którą zwraca uwagę odwołująca została uregulowana szczegółowo w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, przy czym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, określić należy wymagania w zakresie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Przy czym szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą przedmiotem postępowania dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Stosownie do treści art. 54 pkt 2 c ustawy, na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji o warunkach zabudowy zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Brak określenia w decyzji niezbędnej ilości miejsc parkingowych stanowiłoby naruszenie powołanych przepisów. Jednoznacznie z treści przepisu wynika, że odnosi się on do wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych. Organ I instancji stosując się do wskazanych przepisów prawidłowo ustalił dla planowanej inwestycji miejsca postojowe lub garaż dla samochodów osobowych poza pasem dróg publicznych, na terenie inwestycji w liczbie: - mieszkania - 1 mp/1 mieszkanie lecz nie mniej niż 1 miejsce postojowe na 60 m² powierzchni mieszkań, zaś biura - 20-30mp/1000 m² powierzchni użytkowej. W kwestii uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy z racji położenia wnioskowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego ulicy A wyjaśnił, że organ I instancji, jak wynika z akt dokonał tego poprzez tzw. milczącą zgodę. Jako nietrafny organ odwoławczy ocenił zarzut strony odwołującej w przedmiocie konieczności uchylenia skarżonej decyzji z uwagi na fakt, iż dla tego samego terenu inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, bowiem pozwolenie na budowę które strona wymienia dotyczy wprawdzie inwestycji na tej samej działce, lecz jej zakres i kształt odbiega od ustalonej niniejszą decyzją. Odwołująca, w pkt VI wniesionego pisma podnosi także, iż organ nie sporządził protokołu z uwag, które ustanie zgłosiła w postępowaniu, a ponadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy winna być tak sformułowana aby inwestor, po zmianie wizji co do kształtu inwestycji, nie musiał każdorazowo ubiegać się o nową decyzję o warunkach zabudowy bowiem ta dotychczasowa zbyt rygorystycznie go ograniczała co do parametrów. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest typowym przykładem aktu wewnętrznego administracji (internum administracyjnego), wydawanego w granicach i na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, z którym ustawa związała szczególne skutki prawne w stosunku do pozwolenia budowlanego, polegające na stwierdzeniu dopuszczalności (lub nie) przedsięwzięcia przestrzennego określonego we wniosku. Kolegium stwierdza, że organ prawidłowo przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i w następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem sformalizowanego ciągu czynności wynikających z przepisów prawa zaskarżoną decyzją ustalił parametry nowoplanowanej inwestycji. Fakt sporządzenia czy też nie, protokołu z uwag ustnie wniesionych do sprawy, nie tylko nie jest w tym postępowaniu przewidziany ale też i nie miał wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W odniesieniu zaś do ustalonych parametrów podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy również nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, co jednak nie może w istocie prowadzić do dowolności w zakresie określanej wartości. Wiąże się to z tym, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium podziela poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od - do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej, co jednak oczywiście nie może powodować sytuacji, że wartości graniczne (od - do) są tak odległe, że w istocie pozostawiają parametr niedookreślony. W powyższym kontekście, zaskarżona decyzja w sposób prawidłowy przedstawia stanowisko organu uzasadniające ustalone parametry, wartości te są określone w sposób racjonalny i w zgodzie z ładem przestrzennym. Reasumując, zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe oraz prawidłowo przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wskazujące, iż planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie dają podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła R. M. zarzucając naruszenie art. 65 ust. 1 ustawy, art. 61 ustawy poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy wnioskowana budowa nie odpowiada warunkom i wymaganiom ochrony i kształtu ładu przestrzennego; art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie przeprowadzono analizy oddziaływania planowanej inwestycji na interesy osób trzecich. Nadto naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnieni stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia praw osób trzecich; art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie żądań strony dotyczących przeprowadzenia dowodów w sytuacji, w której przedmiotem dowodów są okoliczności mające znaczenie dla sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę; § 9 rozporządzenia poprzez wydanie niekompletnej decyzji tj. nie zawierającej wymaganych załączników. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skarżąca podkreśliła m.in., iż z wiedzy jaką posiada na dzień wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym znajdowały się trzy decyzje ostateczne: decyzja o warunkach zabudowy wydana Ł. S. obecnie zaskarżona w trybie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 588/14; decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydana temu samemu inwestorowi, która to została uchylona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 28 października 2015 r. w sprawie II SA/Łd 556/15 oraz decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] wydana na wniosek A. S., ostateczna w trybie administracyjnym. Zdaniem skarżącej powyższe ustalenie obligowało organ do zastosowania w sprawie art. 65 ustawy i orzeczenia o wygaśnięciu decyzji, a nie ustalenia nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle powyższego zasadne są jednocześnie zarzuty dotyczące naruszenia procedury. Z kolei wskazując na naruszenie § 9 rozporządzenia skarżąca podniosła, iż brak załącznika postaci mapy spowodował, iż nie mogła ocenić prawidłowości przeprowadzonej analizy i wyznaczonych parametrów. Nadto w ocenie strony analiza urbanistyczna winna dotyczyć zabudowy sąsiadującej z teren inwestycji, a w tej sytuacji zasada dobrego sąsiedztwa nie jest spełniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie. W dniu 11 lutego 2016 r. wpłynął do sądu wniosek uczestników postępowania J. M. i M. M. z wnioskiem o wyłączenie z kręgu uczestników postępowania z uwagi na zbycie, w dniu 31 października 2015 r., nieruchomości oznaczonej jako działka nr 319/1 na rzecz Ł. S.. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, nadto wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do pisma na okoliczności w nim wywiedzione. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. Ł. S. zgłosił swój udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ł. S. i wykreślić z listy uczestników postępowania J. M. i M. M.. Kolejnym postanowieniem wydanym na rozprawie w tym samym dniu, sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań, wyjaśnić należy, iż na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Ł. S., mając na uwadze przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. Stosownie do wskazanego przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Nie budzi wątpliwości sądu, iż okoliczność zbycia przez J. M. i M. M. nieruchomości oznaczonej jako działka nr 319/1, na której planowana jest inwestycja i której dotyczy zaskarżona decyzja, na rzecz Ł. S. potwierdza, iż wynik postępowania dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy Ł. S.. Sąd nie stwierdził również podstaw do zawieszenia postępowania, co skutkowało oddaleniem wniosku skarżącej. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. I co istotne, nawet merytorycznie powiązanie rozpoznawanej sprawy jak i innych spraw nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 34/15 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., sygn.. akt II FSK 3178/14 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, sąd ocenił, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. W szczególności dla wyniku przedmiotowej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym wynik wszczętego postępowania o wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Wobec stanowiska uczestnika postępowania wnoszącego o oddalenie wniosku skarżącej brak było również podstaw do zastosowania art. 126 p.p.s.a. Powracając na grunt merytorycznych rozważań w zakresie zaskarżonej decyzji godzi się przypomnieć, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności przepis art. 61 ust. 1 ustawy, który przewiduje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo opisanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w pierwszej kolejności, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1 000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2 000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż jak potwierdza analiza dokumentów administracyjnych, w niniejszej sprawie organ I instancji z poszanowaniem przytoczonych reguł wyznaczył obszar analizy. Co więcej zasadnie przyjął, wbrew poglądowi skarżącej w tym przedmiocie, iż przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ, ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 495/14). W świetle powyższego nie sposób podzielić poglądu skarżącej, iż organ obowiązany był badać spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa wyłącznie w odniesieniu do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Przeprowadzając zatem analizę urbanistyczno-architektoniczną w odniesieniu do całego prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy organ I instancji zasadnie wywiódł, iż planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, co obszernie wykazał w uzasadnieniu swej decyzji. Jak wynika to jasno z analizy urbanistycznej, w wyznaczonym obszarze istnieje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jak i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ale i zabudowa usługowa. Oznacza to, iż zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co należy zaznaczyć, wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków dotyczących nowej zabudowy. Nie wymaga zaś, by nowopowstająca zabudowa dostosowana była odwzorowaniem przeważającej zabudowy w obszarze analizowanym. Podkreślić należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy i tak też jest w sprawie niniejszej. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 295/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 7/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 986/13). W przedmiotowej sprawie, na terenie analizowanym, występuje zarówno zabudowa wielorodzinna, jednorodzinna, jak i usługowa, co odzwierciedla choćby dokumentacja fotograficzna analizy. Niewątpliwie więc, wbrew poglądowi skarżącej, planowana przez inwestora zabudowa nie godzi w istniejący ład przestrzenny w terenie analizowanym. W ocenie sądu, nie budzi wątpliwości również sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy. Organ zgromadził dane w zakresie tych parametrów w odniesieniu do wszystkich obiektów znajdujących się na obszarze analizy w czytelnej formie tabelarycznej, odzwierciedlił w analizie w sposób jasny i czytelny wszystkie te dane, na podstawie których następnie wyznaczył odpowiednie wartości parametrów dla potrzeb niniejszej sprawy. Mając na uwadze uwagi skarżącej co do prawidłowego wyznaczenia poszczególnych wartości zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami § 4 – § 8 rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego - na co zwracał uwagę w niniejszej sprawie organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1624/11). Podsumowując, nie budzi istotnych zastrzeżeń wyżej wskazany sposób wyznaczenia poszczególnych parametrów, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, jako że sam ustawodawca dopuścił możliwość odstępstw od średnich wielkości i innego ich określenia, jeżeli wynika to z analizy. Sporządzona dla potrzeb kontrolowanego postępowania analiza urbanistyczna w sposób wyczerpujący wykazuje dopuszczalność takich odstępstw, a jednocześnie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji każdorazowo wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wyznaczaniu poszczególnych parametrów. Niewątpliwie możliwe jest w konkretnym przypadku wskazanie cech, wskaźników i wielkości uwzględniających uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 227/13 oraz z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 709/13). Zadaniem sądu, w kontrolowanej sprawie organ uczynił temu zadość. Zdaniem sądu w składzie kontrolującym niniejszą sprawę, przeprowadzone przez organy postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, co udokumentowane zostało w aktach sprawy. Mianowicie: teren ma dostęp do drogi gminnej - ul. A przez projektowane dwa zjazdy; projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne, nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze zarzuty strony skarżącej co do dostępności inwestycji do drogi publicznej, uzupełniając jedynie prawidłową co do zasady argumentację organów, wyjaśnić trzeba, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną ogólnodostępną. Nadto w gminach o statusie miasta, ulice, którym nadano nazwy, mają charakter ogólnodostępny, nawet jeżeli nie mają charakteru dróg publicznych. W takim przypadku, jeżeli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (wyroki NSA: z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1806/04; z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1337/09; z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2121/12; z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). Oznacza to, iż ustalenie organu w powyższym zakresie należy ocenić jako prawidłowe. Fakt, że ulica A nie jest na pewnym odcinku drogą gminną nie przesądza o braku spełnienia przesłanki dostępności do drogi publicznej. Z kolei kwestia zjazdu, jak wynika z akt i wyjaśnień organu, uzyskała tzw. milczące uzgodnienie, gdyż projekt zaskarżonej decyzji został przekazany do uzgodnienia z Zarządem Dróg i Transportu w Ł., stosownie do wymogu wynikającego z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Zarząd Dróg i Transportu nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, organ prawidłowo uzgodnienie uznał za dokonane. Analiza materiału dowodowego sprawy, ale przede wszystkim argumentacja organów orzekających w sprawie nie budzi zastrzeżeń sądu także w zakresie zabezpieczenia interesów osób trzecich. W pkt 4 decyzji Prezydent Miasta Ł. nakazał m.in. aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi został zaprojektowany zgodnie z obowiązującymi przepisami ze szczególnym uwzględnieniem interesów osób trzecich stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w tym z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Podkreślić należy, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu to dopiero wstępny etap procesu inwestycyjnego, która jeszcze nie przesądza, czy ostatecznie inwestycja zostanie zrealizowana. Decyzja taka nie rodzi praw do terenu, dla jej wydania nie jest wymagane legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością, co oznacza, że o wydanie takiego aktu może ubiegać się każdy podmiot, nawet jeżeli występuje o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, którego właścicielem nie jest. I co ważne, na tym etapie zabezpieczenie interesów osób trzecich jest ograniczone postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą one zatem wykraczać poza ramy wyznaczone tą ustawa i nie mogą być dowolnie kształtowane wedle woli stron postępowania. W ocenie sądu tak rozumiane interesy osób trzecich, w tym skarżącej, zostały należycie zabezpieczone dla potrzeb tego etapu procesu inwestycyjnego. Dalsze uszczegółowienie, w tym usytuowanie chociażby miejsc parkingowych, co wyjaśniał organ, również nastąpi dopiero na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podobnie zresztą jak weryfikacja zachowania wymogów stawianych przez przepisy przeciwpożarowe. Z uwagi na powyższe nie znajdują uzasadnienia i oparcia w obowiązujących przepisach zarzuty oparte na naruszeniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż w toku kontrolowanego postępowania nie stanowiły one podstawy orzekania przez organy je prowadzące. Zarzuty te mogą odnieść oczekiwany przez stronę skutek, ale dopiero po zainicjowaniu przez inwestora postępowania z wniosku o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca nie wykazała też aby istotny wpływ na wynik sprawy mogła mieć okoliczność, że decyzja organu I instancji została jej doręczona bez załącznika graficznego. Ustalenie to wprawdzie wskazuje na uchybienie art. 54 ustawy, to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym bardziej, co zasadnie podniósł organ odwoławczy, pozostałe strony postępowania – w tym skarżąca - mogły zapoznać się z całością materiału dowodowego w organie administracji państwowej prowadzącym postępowanie, realizując swoje prawo jasno określone w art. 10 § 1 k.p.a. Podobnie nie sposób podzielić zarzutu skarżącej, iż organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Przeciwnie, organ II instancji mając na uwadze obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a. przeprowadził własne postępowanie i analizę materiału dowodowego z poszanowaniem zasady obiektywnej oceny dowodów, swe wnioski i oceny przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast okoliczność, iż zarzutów skarżącej organ nie podzielił, czemu dał wyraz w przedstawionej argumentacji, nie jest równoznaczna z oceną strony, iż nie wszystkie zastrzeżenia przeanalizował i uwzględnił. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 65 ustawy, stwierdzić należy, iż wskazany przepis nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, co czyni podnoszony zarzut niezasadnym. Stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Z przytoczonej regulacji jasno wynika, iż wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o wskazany przepis w innym, odrębnym postępowaniu i trybie niż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy prowadzone są w oparciu o inne podstawy prawne i inny jest ich zakres. Zatem w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 65 ust. pkt 1 i 2 ustawy organ nie umarza postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czego oczekiwałaby skarżąca, lecz ewentualnie w odrębnym postępowaniu wygasza wydaną decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można również abstrahować od okoliczności, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] wydana dla innego inwestora ( Ł. S.) w oparciu o warunki zabudowy ustalone dla tegoż inwestora została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 28 października 2015 r. sygn. akt. II SA/Łd 556/15, co jest sądowi znane z urzędu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. a.bł.