II SA/Łd 11/18

Dnia 9 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy w Będkowie z dnia 30 czerwca 2003 roku nr VIII/50/03 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla gminy Będków 1) stwierdza nieważność § 7 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla gminy Będków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałej części. LS Pismem z dnia 4 grudnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Będkowie z dnia 30 czerwca 2003 r. nr VIII/50/03 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków dla gminy Będków. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnych. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci", nie wymieniając go z nazwy, zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej. W § 5 kwestionowanej uchwały określono warunki przyłączania do sieci wodociągowej. Z § 5 pkt. b kwestionowanej uchwały wynika, że "realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci". Kwestionowana uchwała gminy została oparta na art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jednak zdaniem Prokuratora, żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w ww. zakresie. Zdaniem Prokuratora powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaju opłat. Natomiast art. 18 ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny. Strona skarżąca wskazała, że jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy w Będkowie wniosła o jej oddalenie. Organ podzielił stanowisko strony skarżącej, że art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały przez Radę Gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców Gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty wobec tego, iż przepis ten ustanawia domniemanie kompetencji Rady Gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania Gminy i ma przede wszystkim walor wewnątrzorganizacyjny. Rada Gminy w Będkowie przywołała w podstawie prawnej skarżonej uchwały wspomniany przepis w tym właśnie znaczeniu tj. przysługującej jej kompetencji do stanowienia winnych niż wymienione w art.18 ustawy sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji Rady Gminy. Organ dalej wskazał, że kompetencję Rady Gminy w dacie podejmowania skarżonej uchwały w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulował art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który uprawniał Radę Gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na obszarze gminy. Rada Gminy w Będkowie podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła zakresu regulacji zastrzeżonych do jej kompetencji przywołanym wyżej przepisem. Nie wprowadziła w szczególności żadnych nieprzewidzianych przez ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. opłat związanych z budową lub przyłączeniem nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej. Kwestionowany przez skarżącego § 5 pkt b stanowi, iż realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Powtarza więc wiernie zapis art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skoro tak to § 5 pkt b uchwały nie może być sprzeczny z tym przepisem ani z powiązanymi z nim przepisami art. 2 pkt 5 i 6. Przywołana natomiast w skardze uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt III CZP79/07 straciła swoją aktualność wobec odmiennego stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2017 roku sygn. akt III SZP/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w Będkowie z dnia 30 czerwca 2013 roku, nr VIII/50/03 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Będków, która to uchwała w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest aktem prawa miejscowego. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., w skrócie: "u.s.g."). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Biorąc pod uwagę poczynione rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że delegacja ustawowa, wynikająca z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. W szczególności przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Innymi słowy ustawa nie upoważnia gminy do uzależniania przyłączenia odbiorców do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej od partycypowania w kosztach jej budowy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania zadań nałożonych ustawowo na gminę przez osoby ubiegające o przyłączenie do sieci, niezależnie czy dokonywane w drodze umów cywilnoprawnych, czy też aktów administracyjnych, nie mogą być dowolnie kreowane przez organ gminy (por. wyroki: NSA z dnia 10 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 1658/11; WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 438/13; WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013r., sygn. akt IV SA/Po 87/13; WSA w Rzeszowie z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Rz 90/08; WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 – wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie nie można pominąć, że Prokurator w swej skardze wniósł "o stwierdzenie nieważności uchwały" nie określając zakresu żądania (tj. nie wskazując czy żądanie to obejmuje uchwałę w całości, czy też jedynie w części). Uzasadnienie skargi koncentruje się z kolei wokół przepisu § 5 pkt b skarżonej uchwały. Odnosząc się do tak sformułowanej skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 ustawy). Koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego pokrywa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego – odbiorca usług (art. 15 ust. 3 ustawy). Dokonując analizy treści powołanego przez Prokuratora § 5 pkt b zaskarżonej uchwały nie sposób uznać, aby uchwałodawca wykroczył w tym zapisie poza ramy delegacji ustawowej. Kwestionowany zapis jest bowiem wiernym odzwierciedleniem treści art. 15 ust. 2 i 3 ustawy i nie nakłada żadnych innych opłat w tym zakresie. W ocenie Sądu na uwagę zasługuje jednak zapis § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Według § 7 ust. 1 uchwały przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej następuje za zgodą dawcy usług po spełnieniu technicznych warunków przyłączenia określonych przez dawcę usług zwanych dalej "warunkami przyłączenia". Zgoda może być wydana po uzyskaniu warunków przyłączenia po wniesieniu na rzecz budżetu gminy opłaty w wysokości równowartości 4 ton żyta wg cen podatkowych w danym roku, przy czym Wójt Gminy może w szczególnie uzasadnionych przypadkach obniżyć lub rozłożyć na raty wysokość opłaty na rzecz budżetu gminy (§ 7 ust. 2). Zdaniem Sądu, to właśnie wspomniany § 7 ust. 2 Regulaminu stanowi zapis naruszający prawo, bowiem stanowi ukryty obowiązek ponoszenia przez przyszłego odbiorcę kosztów budowy urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych. Takie rozwiązanie daje bowiem gminie możliwość uzależnienia wydania "technicznych warunków przyłączenia" – które są niezbędne do dokonania przyłączenia – od wspomnianej zgody dawcy usług. Jeżeli bowiem odbiorca odmówi poniesienia dodatkowych kosztów budowy urządzeń, to gmina może nie wydać mu "technicznych warunków przyłączenia" i nie wyrazić zgody na przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wskazany wyżej § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały został zatem wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy, co obligowało Sąd do stwierdzenia jego nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałej części skarga jako bezzasadna podlegała w oparciu o art. 151 p.p.s.a oddaleniu. Sąd nie stwierdził bowiem, aby pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały naruszały prawo. dc