II SA/Łd 1151/12

Dnia 19 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta-Gminy S. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta-Gminy S. odmówił J. P. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem A. P. Organ wskazał, że wnioskodawczyni legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności, nie jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, nie jest zatrudniona i nie podejmuje zatrudnienia, natomiast A. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ w uzasadnieniu stwierdził, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. P., podnosząc, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie jest dla niej niekorzystne. Wskazała, że z dniem 24 sierpnia 2012 r. musiała zrezygnować z poszukiwania pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem. A. P. wymaga bowiem stałej opieki i pielęgnacji, nie jest w stanie samodzielnie egzystować, a w rodzinie nie ma osoby, która mogłaby ją zastąpić. Dodała, że razem z mężem utrzymuje się z zasiłku stałego męża w kwocie 274,50 zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł. Wydane rozstrzygnięcie odwołująca się uznała za dyskryminujące oraz zmuszające do rozwiązania związku małżeńskiego. Jej zdaniem interpretacja art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodna z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia Kolegium wskazało, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego muszą zostać spełnione łącznie dwa warunki – osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje żadnej pracy, a osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienie do świadczenia, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a, nie przysługuje jednak osobie pozostającej w związku małżeńskim. W związku z tym, zdaniem organu, wnioskodawczyni nie spełnia warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i powołując liczne wyroki sądów administracyjnych oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podniosła, że wykładnia przedstawiona przez organy administracyjne jest sprzeczna z tym orzecznictwem i zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania J. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem A. P. stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa, tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji, wydając swe rozstrzygnięcia, dokonały wadliwej interpretacji art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organy błędnie bowiem przyjęły, że skarżąca nie należy do kategorii osób mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż matce albo ojcu – pkt 1, opiekunowi faktycznemu dziecka – pkt 3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 w swym pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało mianowicie z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie k.r.o.) w art. 133 § 1 i § 2 stanowił, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei, obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedzał obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem, zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Przepis art. 17 ust. 1 został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 827) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił w tym miejscu szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy". W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jak zostało to już podniesione nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Wspomniany przepis, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, został znowelizowany ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. i nadała mu brzmienie: Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nowelizacja ta, w dalszym ciągu nie wprowadziła zmiany, która korespondowałaby z regulacją wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, w szczególności przy ustalaniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego dla współmałżonka, na które zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Obecnie zatem, w ocenie Sądu, mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W przekonaniu składu orzekającego obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika w przekonaniu Sądu także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które to przepisy stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to - według Sądu – przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Zdaniem Sądu za przyjęciem stanowiska, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, przemawia również treść art. 130 k.r.o. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczenia środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa (27 k.r.o.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 814/08 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek ma bowiem swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale także norm prawnych. Małżonek należy bowiem do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie więc współmałżonka wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane jest wręcz za rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z podstawowym ratio tegoż świadczenia. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z jej zapisów musi pozostawać zgodzie z tą funkcją. W związku z tym, wyłączenie małżonka z kręgu uprawnionych do wsparcia, a tym samym uznanie, że obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozostawałoby w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11, LEX nr 898242; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 40/11, LEX nr 957330; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 467/10, LEX nr 758385; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 276/10, LEX nr 775789; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 604/10, LEX nr 643533; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 373/09, LEX nr 580479). Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie, sprawującej opieką nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. nie może zostać zaaprobowana, bowiem niweczy jego skutki w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Pozostaje też w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyznającą pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed wykładnią językową uznając, że węzeł małżeński nie może stanowić przesłanki do odmowy prawa do świadczenia, jeżeli opiekę sprawuje małżonek, który w takiej sytuacji nie jest w stanie pogodzić opieki i pracy, wobec czego z tej pracy rezygnuje, albo jej nie podejmuje. Nie do zaakceptowania więc z konstytucyjnego punktu widzenia jest taka wykładnia ustawy o świadczeniach rodzinnych, która niejako zmuszałaby do wytaczania powództw o rozwód, aby móc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a to z uwagi tak na konstytucyjną ochronę rodziny (art. 18, art. 71 Konstytucji RP) i małżeństwa (art. 18 Konstytucji RP), jak i zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle powyższego, okoliczność, że J. P. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem wyżej wskazanych zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie jej norm i wartości. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. LS