II SA/Łd 1190/13

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Białej Rawskiej z dnia 23 maja 2013 r. nr XXXI/235/13 w przedmiocie uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Rawska, fragment obszaru wsi Narty oddala skargę. LS Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę nr XXXI/235/13 Rady Miejskiej Biała Rawska z dnia 23 maja 2013r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Rawska, fragmentu obszaru wsi Narty. Zdaniem autora skargi wskazana uchwała narusza prawo materialne, tj. art. 27 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 13 i § 12 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego. Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, w całości. W motywach skargi strona wyjaśniła, iż kwestionowana uchwała wraz z dokumentacją planistyczną, w wersji papierowej, w dniu 4 czerwca 2013r., została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem. W ocenie organu nadzoru przedstawiona wersja uchwały spełniała wymogi określone przepisami u.p.z.p.. W tym samym czasie do redakcji dziennika urzędowego, Gmina Biała Rawska przekazała do publikacji wersję elektroniczną uchwały. Wojewoda w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 4 lipca 2013r., pod pozycją 3498 opublikował przekazaną do publikacji uchwałę, która różni się od uchwały w wersji papierowej. Uchwała opublikowana weszła w życie z dniem 18 lipca 2013r. i jest prawem miejscowym, jednakże nie zawiera zapisu § 3 ust. 5, dotyczącego ustalenia stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak dalej argumentowała strona skarżąca, art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wymienia obligatoryjne elementy planu miejscowego, a jednym z nich jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Z kolei przepis art. 36 ust. 4 mówi, że jeśli w związku z uchwaleniem planu wzrasta wartość nieruchomości, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wówczas gminie przysługuje jednorazowa opłata ustalona procentowo w miejscowym planie, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy i ustawodawca stoi na stanowisku, że plany miejscowe powinny określać stawki procentowe, by gmina – w razie zbycia nieruchomości – mogła nałożyć opłatę planistyczną, a tym samym przysporzyć budżetowi gminy dochodów. Dla strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że obowiązujące przepisy bezwzględnie nakazują ustalanie w planach miejscowych wysokości stawek opłaty dla każdego obszaru objętego planem. Naruszenie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważnością planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Ponadto w skardze wskazano, iż podczas uchwalania planu miejscowego naruszono przepisy art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym rada gminy uchwala plan miejscowy, jednocześnie rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rada Miejska na sesji w dniu 23 maja 2013r. uchwaliła plan, po dyskusji nad uwagami zgłoszonymi do planu po wyłożeniu do publicznego wglądu i nieuwzględnionymi przez Burmistrza. Z treści zapisów protokołu z sesji Rady Miejskiej nie wynika, czy Rada uwzględniła czy też nie uwzględniła zgłoszone uwagi. Wojewoda wskazał, iż zapis w protokole brzmi tak jakby Rada uwagę uwzględniła, natomiast w załączniku do uchwały uwaga nie jest uwzględniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż niewątpliwie uchwała została opublikowana w organie publikacyjnym z pominięciem zapisu § 3 ust. 5 dotyczącego wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przesłana do Wojewody uchwała – celem oceny jej zgodności z prawem – zawierała wspomniany zapis, tak samo, jak i projekt uchwały wyłożony do wglądu oraz projekt dostarczony radnym. Wojewoda Łódzki zwrócił się do Rady Miejskiej o wyjaśnienie sprawy dotyczącej różnicy pomiędzy tekstem przesłanym do publikacji w formie elektronicznej, a tekstem uchwały przesłanym w celu oceny zgodności z prawem. W odpowiedzi organ wskazał, że pominięcie przepisu § 3 ust. 5 wynikało z pomyłki. Na tej podstawie organ uznał, że podjęta przez Radę Miejską uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierała również obligatoryjny zapis dotyczący stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu, właściwym rozwiązaniem zaistniałego problemu powinno być wydanie przez Wojewodę obwieszczenia o sprostowaniu błędu na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Skoro w tekście oryginalnym znajdował się zapis § 3 ust. 5, to istniały podstawy do wydania obwieszczenia o sprostowaniu błędu. Wobec tego organ za bezzasadne uznał twierdzenia strony skarżącej jakoby uchwała nie zawierała obligatoryjnej treści. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad uchwalania planu, organ wyjaśnił, iż procedura uchwalania była prawidłowa. Ani z zapisu protokołu załączonego do akt sprawy, ani też z transkrypcji zapisu dźwiękowego fragmentu obrad sesji Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2013r. nie wynika aby nie rozpatrzono zgłoszonych uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a Rada w odrębnym głosowaniu rozpatrzyła zgłoszoną uwagę. Organ wskazał, iż z powołanych dokumentów wynika, że jeden z radnych wyraźnie zgłosił i poparł wniosek o uwzględnienie uwag do projektu planu. Na prośbę Przewodniczącego Rady głos zabrał wówczas projektant planu wyjaśniając procedurę głosowania nad uchwałą dotycząca planu, a w szczególności konieczność odrębnego głosowania nad rozstrzygnięciem uwag, a następnie dopiero nad treścią samej uchwały. Wskazał również, że w przypadku uwzględnienia uwagi należy zdjąć z porządku obrad Rady punkt dotyczący podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu. Z wcześniejszych wyjaśnień projektanta wynikało, że udokumentowane złoże geologiczne musi być w obecnym stanie prawnym ujawnione w planie zagospodarowania. Uwzględnienie uwagi czyniłoby bezprzedmiotowym podjęcie uchwały w przedmiocie planu. Po złożeniu wyjaśnień przez projektanta przystąpiono do głosowania nad wnioskiem dotyczącym uwzględnienia uwagi. Zarówno z protokołu, jak i z transkrypcji wynika, że wniosek radnego o uwzględnienie uwagi poparło 3 radnych, 10 było przeciwnych, 1 radny wstrzymał się od głosu. Tym samym uwaga nie została uwzględniona, co znalazło wyraz w załączniku nr 1 do uchwały. Następnie Rada przystąpiła do podjęcia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą przyjęto 11 głosami za, 2 głosami przeciwnymi i 1 głosem wstrzymującym. W konkluzji odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż podejmując kontestowaną uchwałę nie dopuścił się, ani uchybień o charterze proceduralnym, ani merytorycznym, a podjęta uchwała zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1, w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Generalnie należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex 400305). Powyższe uwagi pozostają w łączności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 759/07, Lex 384425) z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, iż nieważna jest tego rodzaju uchwała rady gminy podjęta: 1) z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu, 2) z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, 3) z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie wskazać – uwzględniając to co zostało już powyżej powiedziane na temat braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – iż dokonana przez Sąd, wszechstronna analiza zarówno samej treści zaskarżonej uchwały, jak i czynności podejmowanych przez organy w celu jej podjęcia, nie dostarczyła powodów uzasadniających wydanie rozstrzygnięć, o których mowa w przepisie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W powyższej sytuacji wypada poddać ocenie zarzuty stawiane zaskarżonej uchwale przez organ nadzoru. W pierwszym rzędzie należy jasno wskazać, iż brak jest kontrowersji pomiędzy uczestnikami niniejszego postępowania co do tego, jakiej treści uchwała została podjęta przez Radę Miejską Biała Rawska i, że uchwała ta zawierając w § 3 ust. 5, wskazanie 30% stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czyniła zadość przepisowi art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.. Nie ulega zatem wątpliwości kompletność podjętej uchwały z punktu widzenia wymagań stawianych przez przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Diagnozując sytuację w niniejszej sprawie należy wskazać, iż istniejący problem prawny nie zasadza się na tym, że przedstawiony do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiony był obligatoryjnego elementu jakim jest stawka procentowa opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nawet nie na tym, że organ stanowiący gminy nie podjął uchwały w zakresie owego obligatoryjnego elementu planu. Analiza okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż zarówno przedłożony do uchwalenia projekt miejscowego planu zawierał zapis o stawce procentowej wskazanej powyżej opłaty, jak i organ stanowiący gminy podejmując powyższą uchwałę rozstrzygnął o owej opłacie, a w szczególności o jej wysokości. Nie ma zatem wątpliwości, że wskutek podjęcia owego aktu prawotwórczego, inkorporowane zostało do owej uchwały postanowienie o stawce procentowej powyższej opłaty. Ponadto należy wskazać, iż wobec nie budzącego wątpliwości błędu organu gminy (do czego organ się przyznaje) doszło do publikacji owej uchwały w urzędowym zbiorze z pominięciem jej przepisu § 3 ust. 5, wskazującego stawkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ nadzoru uważa, że w takiej sytuacji doszło do wejścia w życie aktu prawa miejscowego pozbawionego obligatoryjnego postanowienia, co winno skutkować nieważnością całej uchwały. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem prawa na etapie przygotowania i uchwalania miejscowego planu lecz na etapie ogłaszania aktu normatywnego w urzędowym zbiorze. W takiej sytuacji nie ma możliwości stawiania zaskarżonemu aktowi zarzutów naruszenia prawa, o których mowa w przepisie art. 91 ustawy o samorządzie gminy w związku z art. 28 u.p.z.p., a tym samym droga stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może służyć do sanacji nieprawidłowo dokonanej publikacji aktu. W powyższym zakresie należy wskazać, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda. Podstawą do ogłoszenia jest oryginał aktu normatywnego przedstawiony z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowy, który organ wydający dziennik kieruje do ogłoszenia (art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197, poz. 1172 ze zm.)). Błędy w ogłoszonym tekście aktu prawa miejscowego prostuje wojewoda w formie obwieszczenia, które ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt (art. 17 ust. 1, 2 i 4 powyższej ustawy). Jakkolwiek ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych nie zawiera definicji błędu, to w art. 17 ust. 1 wskazano, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu normatywnego. W doktrynie przyjmuje się, że poprzez prostowanie tekstu ogłoszonego aktu normatywnego, mogą być prostowane jedynie błędy, które powstały na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania (vide: G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, W-wa 2010r.; S. Wronkowska, M. Zieliński: Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W-wa 2004r.; P. Radziewicz, O sprostowaniu błędów w konstytucji i innych aktach prawnych, Przegląd Sejmowy z 2002r., nr 2, s. 55). Pozwala to konkludować, iż błędem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 powyższej ustawy jest taki błąd, który wystąpił w ogłoszonym tekście aktu prawnego i polega na rozbieżności pomiędzy tekstem opublikowanym a tekstem oryginału (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 129/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/GL 740/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak się zatem wydaje sięgnięcie do uregulowań ustawy z dnia 20 lipca 2000r. jest w stanie uzdrowić sytuacji prawnej będącej następstwem błędu powstałego na etapie publikacji kwestionowanego aktu. Odnosząc się drugiego z zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru należy wskazać, iż analiza okoliczności sprawy nie potwierdziła zarzutu istnienia wątpliwości co do sposobu rozpatrzenia przez organ stanowiący uwag do projektu planu. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości dokonanie przez organ stanowiący gminy rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwagi. Analiza protokołu posiedzenia Rady Miejskiej z dnia 23 maja 2013r. jednoznacznie potwierdza ten fakt, przytaczając wyniki głosowania nad zgłoszoną uwagą, z których wynika nieuwzględnienie uwagi. W treści uchwały, w § 1 wskazano, iż rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag nastąpiło "wg treści załącznika Nr 1 do uchwały". Natomiast w owym załączniku jednoznacznie wskazano w rubryce "rozstrzygnięcie uwagi" – uwaga nieuwzględniona. Tym samym przedstawione do analizy dokumenty są koherentne i jasno wskazują na sposób rozstrzygnięcia zgłoszonej uwagi przez organ stanowiący gminy. Reasumując wypada uznać, że zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminy w związku z art. 28 u.p.z.p., a to na podstawie art.151 P.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi. LS