II SA/Łd 1301/13

Dnia 15 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi J. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] ustalające koszty postępowania w sprawie naruszenia przez J. A. stosunków wodnych. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), powoływanej jako k.p.a., ustalił koszty postępowania w sprawie utwardzenia i podwyższenia działki zlokalizowanej przy ul. Wolskiej 33 w S., w kwocie 9 028.20 złotych. Wskazał, iż na owe koszty składają się następujące elementy: 1. wykonanie prac geodezyjnych przez Z.B. - 4 305,00 złotych; 2. wykonanie prac geologicznych przez L. K. – 1230 złotych; 3. wykonanie opinii biegłego przez K. K. - 3 493,20 złotych. Jednocześnie organ na podstawie art. 262 § 1 pkt 1, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a. zobowiązał J. A. do poniesienia powyższych kosztów. Powołał się, przy tym, na własną ostateczną decyzję z dnia [...], nr[...], którą zobowiązał J. A. do wykonania urządzenia zastępczego w postaci bruzdy odwadniającej na działce nr 182, wzdłuż granicy z działką nr 181, w celu odebrania spływów powierzchniowych z działki 181 (spływających niegdyś na działkę 182), spływów ze skarpy nasypu ziemnego oraz niekontrolowanych spływów z działki 182. Organ ustalił bowiem, że J. A. zmieniła stosunki wodne na gruncie, poprzez nawiezienie ziemi na działkę będącą jej własnością, oznaczoną nr 182, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, działki nr 181, stanowiącej własność D. J. Postepowanie to poprzedzała ugoda zawarta między właścicielami działek 181 i 182, mocą której J. A. zobowiązała się do takiego ukształtowania swojej działki, aby wody z jej działki nie spływały na działkę sąsiednią. Jednak działania przedsięwzięte przez właścicielkę działki 182 okazały się nieskuteczne. Wszczęte przez organ postępowanie wymagało natomiast przeprowadzenia dodatkowych pomiarów geodezyjnych, geotechnicznych oraz opinii rzeczoznawcy, o czym organ uprzedził strony informując o konieczności obciążenia ich kosztami, w zależności od wyniku sprawy. Jeżeli okaże się, że wszczęcie postępowania zainicjowane wnioskiem D. J. okaże się bezzasadne to on poniesie koszty przeprowadzonego postępowania, jeżeli J. A. zachwiała stosunki wodne ze szkoda dla sąsiada, to organ nałoży na nią obowiązek zwrotu tych kosztów, stosownie do art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, iż wykonanie prac ziemnych na działce 182 zmieniło istniejące stosunki wodne na gruncie. Organ określił, jakie działania należy podjąć, aby zapobiec szkodom na działce 181, uzasadniając ich zastosowanie prostotą i skutecznością. Podsumowując swoje ustalenia, organ stwierdził, iż postepowanie toczyło się z winy strony i należało ją obciążyć kosztami postępowania, przynajmniej w części, co organ uczynił, stosownie do regulacji zawartych w przepisach art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. A., zarzucając naruszenie art. 262 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, że to ona zobowiązana jest do ponoszenia kosztów postępowania w kwocie 9 028,20 złotych. Strona zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia, wskazując że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem D. J., zaś ona nie naruszyła stosunków wodnych. Podkreśliła, że wyliczenie w art. 262 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Zatem inne koszty postępowania w nim niewymienione obciążają organ administracyjny. Wskazała, że zasadą jest, że stronę obciążają koszty wynikające z jej winy, a inne koszty obciążają stronę jedynie wówczas, gdy zostały poniesione na jej żądanie lub w jej interesie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu. Takimi kosztami nie mogą być koszty opinii biegłego powołanego dodatkowo na żądanie strony. Przeprowadzenie dowodu jest bowiem ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie. Jeżeli uważa on opinię za zbędną, to nie dopuszcza dowodu jako bezprzedmiotowego. Wobec tego w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego brak jest podstaw do obciążania strony kosztami sporządzenia tej opinii z powołaniem się na przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne. W przedmiotowym postępowaniu to organ widział konieczność przeprowadzenia badań geodezyjnych i geotechnicznych oraz wydania przez biegłych opinii, co do ewentualnego zachwiania stosunków wodnych na działkach nr 181 i 182. Zatem nie było podstaw do obciążania jej kosztami przeprowadzenia owych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia[...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 1 i art. 263 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie utwardzenia i podwyższenia działki zlokalizowanej przy ul. A w S., zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia[...], prowadzone było z winy J. A., gdyż to ona zakłóciła stosunki wodne na działce nr 181 poprzez samowolne wyprofilowanie działki nr 182, co skutkowało zalewaniem działki sąsiedniej. Sporządzone w trakcie postepowania opinie niezbędne były do jego prawidłowego zakończenia, bowiem stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wymaga specjalnej, fachowej wiedzy, co powodowało konieczność wystąpienia o opinię biegłego. Podkreślono, że w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie koszty sporządzenia opinii biegłego obciążają stronę, który zakłóciła stosunki wodne. Organ powtórzył, że w/w decyzją z dnia, zobowiązano J. A. do wykonania urządzenia zastępczego w postaci bruzdy odwadniającej na działce nr 182, wzdłuż granicy z działką nr 181. Nadto postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych prowadzone było dlatego, że J. A. nie wykonała ugody z dnia 20 grudnia 2010 r., w której zobowiązała się do wyprofilowania terenu swojej działki w taki sposób, aby woda z jej terenu nie spływała na działkę nr 181 oraz do usunięcia ziemi z płotu na granicy działek i pozostawienia oraz zabezpieczenia odcinka gruntu w odległości 25 cm od ogrodzenia. Powyższe postanowienie J. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 262 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny podniosła, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej, a uregulowanie art. 262 § 1 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ, więc należy go wykładać wąsko. Dodatkowo wskazała na naruszenie art. 264 § 1 k.p.a., podnosząc że postanowienie ustalające koszty postępowania powinno być wydane w tym samym czasie co decyzja załatwiająca sprawę, a w niniejszej sprawie wydano je w rok po decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroluje więc zaskarżony akt w jego całokształcie. Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie określające koszty postępowania administracyjnego w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie obciążające stronę. Podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania , które wynikły z winy strony. W postępowaniu administracyjnym przepis art. 262 § 1 k.p.a określa zasadę rozdziału kosztów tego postępowania między stronę (strony) a organ administracyjny (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego, czy innego podmiotu) (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, str. 740). Wynika z tego przepisu, jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają tylko koszty wymienione w tym przepisie. Stosując językowe i funkcjonalne reguły wykładni normy art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., należy dojść do przekonania, że zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest: "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. Pojęcie winy w prawie administracyjnym ma zawsze charakter zobiektywizowany polegający na samym stwierdzeniu naruszenia przepisów i obowiązków przypisanych podmiotowi bez konieczności oceny stopnia winy w rozumieniu prawnokarnym, czy też czysto subiektywizowany – natężenie złej woli, brak świadomości, czy też wiedzy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1269/11, LEX 1291882). W niniejszej sprawie organy administracji jako przesłankę winy skarżącej uznały ustalenia zawarte w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]zobowiązującą J. A. do wykonania urządzenia zastępczego w postaci bruzdy odwadniającej na działce 182 wzdłuż granicy z działką 181. Celem tej decyzji było doprowadzenie naruszonych przez skarżącą stosunków wodnych do stanu, w którym nie będzie zalewana działka nr 181. Stanowisko organu należy uznać za prawidłowe. Podstawą wydania w/w decyzji było stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, wskutek działań skarżącej, które to zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ ustalił w oparciu o opinie biegłych. Postawę prawną decyzji z [...]stanowił art. 29 ustawy Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 145), przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne opinia biegłego do spraw badania stosunków wodnych jest zasadniczo niezbędna (zob. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z: 14 maja 2008 r., II OSK 613/07; 15 listopada 2012 r., II OSK 1269/11 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 17 maja 2012 r., II SA/Gd 97/12; we Wrocławiu z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08, w Białymstoku z 15 czerwca 2010 r., II SA/Bk 300/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno bowiem ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej. Wprawdzie postępowanie administracyjne zakończone wspomnianą decyzją, wszczęte zostało na wniosek D. J., to bezspornie w jego wyniku ustalono, iż J. A. wskutek zawinionego działania, zakłóciła stosunki wodne, naruszając art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego. Efektem tego było zobowiązanie skarżącej do wykonania urządzenia zastępczego w postaci bruzdy odwadniającej. Obowiązku tego, jak i poprzedzających go ustaleń strona nie kwestionowała w toku instancji administracyjnej. Istotne jest również to, że J. A. przed wszczęciem postępowania, zawartą ugodą zobowiązała się do usunięcia zmian na gruncie spowodowanych niwelacją swojego terenu, czego nie wykonała. A organ, podejmując działania wyjaśniające w sprawie uprzedzał o konieczności partycypowania w kosztach postępowania dowodowego, które będą obciążać tę stronę, z czyjej winy powstały. Wówczas też był czas na dobrowolne działania strony, bez ingerencji organu administracji. Tym samym podzielić należy stanowisko organu, iż w sprawie naruszenia stosunków wodnych koszty sporządzenia opinii wodnoprawnej oraz prac geologicznych i geodezyjnych obciążają J. A., albowiem wynikły z jej winy. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zwłoka organu w ustaleniu kosztów przeprowadzonego postępowania, nie skutkowała niemożnością obciążenia tymi kosztami strony w rok po wydaniu decyzji. Albowiem skutków takich nie przewidują przepisy kodeksu postepowania administracyjnego, w szczególności unormowanie art. 264 § 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z regulacji tej wynika, że w sprawie kosztów postępowania organ administracji orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Zastrzega przy tym, że jednocześnie z wydaniem decyzji należy wydać postanowienie dotyczące kosztów postępowania. Jednakże z brakiem jednoczesności działania organu ustawa nie wiąże żadnych konsekwencji prawnych. W szczególności nie da się wywieść z tego przepisu, że jeżeli organ administracji jednocześnie z wydaniem decyzji nie orzeknie w drodze postanowienia o kosztach postępowania to traci do tego prawo w przyszłości. Ustawodawca z naruszeniem jednoczesności działania organu administracji nie przewidział żadnego skutku materialnoprawnego. Niedopuszczalna więc jest taka interpretacja tego przepisu, która nie tylko rozszerza zastosowanie prawa, ale która w istocie tworzy prawo. Dokąd ustawodawca we właściwym trybie nie dokona w tym zakresie zmiany, dotąd niemożliwe jest na podstawie brzmienia przepisu art. 264 § 1 k.p.a. (aktualnego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia), przyjąć że organ nie miał prawa wydać postanowienia o kosztach postepowania w rok po wydaniu decyzji. Sąd w tym względzie podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sadu Administracyjnego jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, że użyte w tym przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (tak: NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r., II GSK 137/07, WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., II SA/Bk 351/10, WSA w Poznaniu z 3 marca 2009, II SA/Po 667/08 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie w literaturze wskazano, iż przepis art. 264 § 1 k.p.a. nie wprowadza żadnej sankcji za wydanie postanowienia o kosztach postępowania w terminie późniejszym (...). Należałoby (...) postulować, by wydanie tego postanowienia następowało łącznie z decyzją lub w nieodległym od tego terminie (Cz. Martysz, Komentarz do art. 264 Kodeksu postepowania administracyjnego, stan prawny na 1 sierpnia 2010 r., dostępny w LEX). Za niezasadne należy więc uznać zarzuty skargi. A zaskarżone postanowienie jako nienaruszające prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 151 p.p.s.a. k.ż.