II SA/Łd 134/15

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku z dnia 4 listopada 2014 r., odmówił S. R. przyznania zasiłku celowego w miesiącu grudniu 2014 r. z przeznaczeniem na opłacenie czesnego za szkołę policealną, argumentując to brakiem możliwości finansowych na zaspokojenie tej potrzeby. Niemniej jednak organ decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 100 zł miesięcznie na okres listopad - grudzień 2014 r. na zakup posiłku lub żywności. W odwołaniu od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego S. Ry.wyraziła swoje niezadowolenie i podniosła, że kwoty, które otrzymuje z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych nie wystarczają jej na utrzymanie. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał brzmienie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wywodząc, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, iż strona jest osobą samotnie gospodarującą, która nie uzyskuje dochodów z pracy, a jedynie ze świadczeń pomocy społecznej, spełnia zatem kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy. Wniosek strony znajduje w tym zakresie oparcie w przepisach ustawowych, które nie wymieniają wprost w art. 39 ust. 2 u.p.s. celów oświatowych. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie celów, na które może być przyznany zasiłek. W ocenie Kolegium wydana przez organ I instancji decyzja jest zgodna zarówno z celem ustawy, jak i możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Organ uznał, że forma, jak i wysokość przyznawanych stronie świadczeń są adekwatne do ustalonego stanu faktycznego oraz są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Kolegium podniosło, że środki przyznawane w ramach pomocy społecznej mają charakter wspierający dla osób uzyskujących niskie dochody, bądź nie mających dochodu. Oczywistym jest, że dla większości podopiecznych przyznawane kwoty nie wystarczają na pokrycie całości kosztów związanych z utrzymaniem. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że dotychczas przyznawana stronie pomoc jest zgodna z możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W ocenie strony pomoc może wydawać się niewystarczająca, ale trzeba wziąć pod uwagę, iż organ pomocowy musi pomoc tak rozdzielać, aby wesprzeć najbardziej potrzebujących i w większej ich liczbie. Kolegium stwierdziło także, że organ I instancji posiada najbardziej pełną wiedzę o środkach finansowych, którymi dysponuje i o liczbie podopiecznych, którym może i powinien pomóc. Przyznanie świadczenia jest jedynie pomocą gminy, a nie przejęciem odpowiedzialności za finansowanie wszystkich potrzeb rodziny. Jednocześnie Kolegium dodało, że strona otrzymuje systematyczną pomoc w formie przyznanego zasiłku okresowego (271 zł miesięcznie), a nadto w dniu 13 listopada 2014 r. organ przyznał jej kwotę 100 zł na zakup posiłku lub żywności. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie o pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie świadczenia powinno być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, a nie obowiązkowym, przyznawanym w ramach "uznania administracyjnego" (ze względu na użycie zwrotu "może być przyznany") przez organ administracji w miarę jego możliwości finansowych i posiadanych środków. Organ pierwszej instancji wziął pod uwagę zarówno sytuację materialną i życiową wnioskodawczyni, jak i własne możliwości finansowe. Kolegium podniosło także, że decyzja o odmowie przyznaniu zasiłku celowego na dany cel nie zamyka stronie drogi w zakresie ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium zauważyło, że strona sama wybrała odpłatną formę kształcenia w sytuacji świadomości braku własnych dochodów, z których mogłaby opłacać wydatki na szkołę. Natomiast posiadanie przez stronę statusu osoby bezrobotnej otwiera przed nią różne formuły pozyskiwania pomocy, począwszy od ubezpieczenia zdrowotnego do zdobywania bezpłatnie kwalifikacji zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. R. wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy podkreślając, iż nie stać jej na opłacenie czesnego za naukę. Dodała, że w momencie rozpoczęcia nauki w szkole policealnej wybrany przez nią kierunek był bezpłatny. Wskazała, że od 1 stycznia 2015 r. ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mamą w wysokości 520 zł, jednakże jest to kwota niewystarczająca na opłacenie podstawowych potrzeb życiowych. Dodała przy tym, że jeśli nie ureguluje zadłużenia za czesne nie otrzyma świadectwa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego na opłacenie czesnego za szkołę policealną w miesiącu listopadzie 2014 r. stwierdził, że jest ona zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Podstawę materialnoprawną wspomnianej decyzji stanowi art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyty w przywołanym wyżej przepisie zwrot "może być przyznany" oznacza, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu administracji publicznej, lecz opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ oceniając sytuację wnioskodawcy może, choć nie musi - przyznać rozważane świadczenie nawet wówczas, gdy wnioskodawca spełnia ustawowe przesłanki do skorzystania z pomocy społecznej. Decyzja oparta na uznaniu administracyjnym zarówno pozytywna, jak i negatywna powinna zostać z należytą starannością uzasadniona, tak ażeby strona wiedziała, jakie konkretnie powody zadecydowały o jej podjęciu. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że uznanie administracyjne dotyczy także wysokości przyznanego świadczenia pomocowego. Orzekanie przez organy administracji w ramach uznania nie oznacza w żadnym razie dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania administracyjnego sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nim ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie organu wynika z tych ustaleń. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu fakt, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa; sieroctwa; bezdomności; bezrobocia; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby; przemocy w rodzinie; potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi; potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności; bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych; trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; alkoholizmu lub narkomanii; zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej; klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 u.p.s.). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, podkreśla się, że przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1795/11 – Lex nr 1145072 oraz z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1920/11 – Lex nr 1145079). Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/12 - Lex nr 1122879 oraz z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 766/11 – Lex nr 1069677). Wykazanie możliwości pomocy społecznej może zostać uzasadnione poprzez odwołanie się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 k.p.a.). Ograniczone możliwości finansowe budżetu państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej, są faktem powszechnie wiadomym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I OSK 917/11 – Lex nr 1131518). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osobą długotrwale bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Mieszka wraz z matką, choć prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Jedynym dochodem skarżącej są świadczenia otrzymywane z MOPS. Zatem niewątpliwie spełnia ona ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823). S. R. korzysta z zasiłku okresowego w wysokości 271 zł miesięcznie oraz z zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności przyznanego na okres listopad-grudzień 2014 r. w wysokości 100 zł miesięcznie. Jak wynika z zaświadczenia z dnia 4 listopada 2014 r. skarżąca jest słuchaczem Szkoły Policealnej dla Dorosłych przy A w Ł. na kierunku administracja. Zalega z opłatami za miesiąc czerwiec roku szkolnego 2013/2014 w kwocie 70 zł oraz za miesiąc wrzesień i październik roku szkolnego 2014/2015 pod 80 zł za każdy miesiąc, w sumie zaległość wynosi 230 zł. Organ wydając decyzję o odmowie przyznania stronie wnioskowanego zasiłku celowego wskazał na ograniczone możliwości finansowe, jakimi dysponuje, które nie pozwalają na uwzględnienie wszystkich wniosków osób ubiegających się o pomoc i pełne zaspokojenie potrzeb osób występujących o wsparcie. Argumentacja organów obu instancji zaprezentowana w motywach wydanych decyzji nie narusza - w przekonaniu sądu - granic uznania administracyjnego. Organ pomocowy, co jest powszechnie wiadome, każdego roku dysponuje określoną pulą środków budżetowych, które musi przeznaczyć na wypłatę świadczeń o charakterze obligatoryjnym oraz na wypłatę świadczeń o charakterze fakultatywnym, do których zalicza się niewątpliwie zasiłek celowy. Wysokość świadczeń o charakterze fakultatywnym w danym miesiącu determinowana jest przede wszystkim możliwościami finansowymi organu pomocowego, liczbą osób ubiegających się o przyznanie pomocy oraz zgłaszanymi przezeń potrzebami, które podlegają hierarchii. Innymi słowy - im większa liczba beneficjentów ubiega się w danym miesiącu o przyznanie zasiłków celowych, tym organ z większą starannością musi rozważyć komu w pierwszej kolejności pomoc powinna zostać przyznana i na jaki cel. Katalog celów, na które w świetle art. 39 ust. 2 u.p.s. może zostać przyznany zasiłek celowy, ma niewątpliwie charakter otwarty i nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie zaliczył do niezbędnych potrzeb życiowych celów oświatowych. Podjęcie przez skarżącą nauki celem podniesienia kwalifikacji zawodowych może umożliwić jej w przyszłości znalezienie odpowiedniej pracy i finansowe usamodzielnienie. Nie mniej jednak, o czym była mowa na wstępie rozważań, pomoc społeczna ma wyłącznie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, nie może natomiast stanowić ich stałego źródła dochodu i służyć zaspokajaniu wszystkich zgłaszanych potrzeb życiowych. Nie bez znaczenia w tej sprawie jest ponadto okoliczność, że strona objęta jest regularną pomocą ze strony MOPS i otrzymuje zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy na zakup posiłku. Reasumując sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił skarżącej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, iż organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni, czyniąc to jak wyjaśnił z powodu ograniczonych środków finansowych, nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do przyznania wnioskowanej pomocy w zastępstwie organów pomocowych. Rolą jego jest wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co też sąd w tej sprawie uczynił. Z tych powodów sąd oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.