II SA/Łd 1390/11

Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zmiany okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi W. M. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071ze zm.), art. 32 ust. 1, art. 16 ust. 6, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) zmienił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...]r., w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i postanowił przyznać zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 października 2005r. do dnia 31 października 2006r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wskazał na przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym jako podstawę do zmiany decyzji z dnia [...]r. i sprecyzował, iż stosownie do art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych M. O. nabył od dnia 1 listopada 2006r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. Stosownie zaś do art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył M.O. Wskazując na swój ciężki stan zdrowia, powodujący duże trudności w poruszaniu się i komunikacji z urzędami, odwołujący zwrócił uwagę, iż decyzja z dnia [...]r. rozstrzygała o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na stałe. Nadto oświadczył, iż od dnia 1 listopada 2006r. nie pobierał zasiłku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zwrócił się do tego organu o wyjaśnienie sprawy, które przedłoży do akt sprawy niniejszej, jak tylko je otrzyma. Podkreślił, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem wstecz, gdyż przez cały czas działał w dobrej wierze i padł ofiarą urzędniczego niedopatrzenia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji Kolegium uznało, iż zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, przy czym nie przysługuje on m.in. osobie, która ukończyła 75 rok życia (art. 16 ust. 2 pkt 3). Stosownie przy tym do art. 32 ust. 1 tej ustawy organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...]r. stronie przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, która została zmieniona decyzją z dnia [...]r., w następstwie której stronie przyznano zasiłek od dnia 1 października 2005r. na czas nieokreślony. Organ podniósł, iż jak stanowi art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych M. O. nabył od dnia 1 listopada 2006r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 roku życia. W piśmie z dnia 19 stycznia 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, iż sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a dodatek przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Reasumując powyższe, Kolegium stwierdziło, iż ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia oraz zasady jej wypłaty, wydana decyzja organu I instancji znajduje oparcie w zgromadzonym materiale sprawy i stosownych unormowaniach dotyczących tegoż świadczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.O. podniósł, iż wydając decyzję z dnia [...] roku organ ograniczył swoje rozpoznanie do schorzeń i orzeczonego stopnia niepełnosprawności, które wskazywały na konieczność przyznania świadczenia. Zupełnie pominął wiek strony, który w czasie składania wniosku i przyznania świadczenia miał ukończone 74 lata. Nadto w wydanych decyzjach nie było pouczenia, że świadczeniobiorca z chwilą osiągnięcia wieku 75 lat nie będzie mógł pobierać zasiłku, gdyż obowiązek ten przejmuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie strony taka informacja winna być zamieszczona. Zarzucił dalej, iż decyzja z dnia [...]r. skutkuje od dnia jej wydania i w związku z tym wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest bezskuteczne, skarżący pobierał należności zgodnie z wydanymi decyzjami i w dobrej wierze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego popierając skargę, zmodyfikował jej treść w ten sposób, iż wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu, jaki i decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, lecz bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego kryterium sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów w sposób, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., który zmienił decyzję własną z dnia [...]r., zmienioną decyzją tego organu z dnia [...]r., w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i postanowił przyznać zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 października 2005r. do dnia 31 października 2006r. Pierwotna decyzja z dnia [...]r., wobec ustalenia, iż skarżący spełnia kryteria ustawowe, rozstrzygała o przyznaniu stronie zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2005r. na stałe. Następnie decyzja ta została zmieniona, decyzją z dnia [...]r., w ten sposób, iż Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2006r. - bezterminowo. W ocenie sądu, analiza argumentacji organu w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż organy te uznały, że stronie skarżącej od dnia 1 listopada 2006r. nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest on uprawniony do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącego do tego świadczenia. W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych takie stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ oparł się wyłącznie na ustaleniu, iż z dniem 1 listopada 2006r. skarżący ukończył 75 rok życia, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Uznano tak z tego względu, iż stosownie do art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Pamiętać natomiast trzeba, iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocniczy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Istotne jest przy tym, iż jak wynika z przywołanych norm prawnych osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od jakiego okresu. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżący ukończył 75 rok życia z dniem 5 listopada 2006r., niemniej na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Trudno bowiem, wbrew temu co przyjął organ, stwierdzić, iż źródłem takiego stanu faktycznego jest pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2010r. Pismo to nie zostało bowiem sporządzone w indywidualnej sprawie M.O., ma ono charakter ogólny i zostało wystosowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi, jak sam autor pisze, na wpływające wnioski o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. Zakład wyjaśnia w nim, iż sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dalej, przytaczając treść tegoż przepisu, dodaje, iż w sytuacjach jasno określonych zdarzeń prawnych, gdy osoby w danym roku kalendarzowym ukończą 75 lat życia organy administracyjne powinny opierać się na obowiązujących w tym zakresie przepisach, a tylko w sytuacjach wątpliwych zwracać się o udzielenie informacji. Zakład z urzędu przyznaje dodatek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym osoby kończą 75 lat życia. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż pismo, które stało się dla organu pierwszej instancji podstawą do stwierdzenia, iż skarżącemu przyznany już został dodatek pielęgnacyjny, nie może być źródłem takiego ustalenia. Organ bowiem opierając się na nim przyjął, iż przypadek skarżącego należy zakwalifikować, jak to określił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, do jasno określonych zdarzeń prawnych. Jednakże na jakiej podstawie organ przyjął takie ustalenie, jeżeli nawet nie zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie, czy przyznany mu został dodatek pielęgnacyjny, a jeżeli tak, to od kiedy. Nie wspominając już o wystąpieniu do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nadesłanie stosownych informacji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie wypracowane stanowisko judykatury, iż okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego nie można wyprowadzić z treści pisma ZUS, któremu nie można przyznać waloru dokumentu urzędowego. Organ powinien ustalić, czy wydana została przez ZUS decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Potwierdzenie, czy danej osobie przysługuje świadczenie wynikające z przepisów ustawy z 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także ustalenie, jakie są składniki tego świadczenia, a w szczególności czy świadczenie to obejmuje także dodatek pielęgnacyjny, powinno opierać się przede wszystkim na decyzji wydanej na podstawie tej ustawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 września 2010r., sygn.akt I SA/Wa 1120/10 oraz z dnia 10 września 2010r., sygn.akt I SA/Wa 1505/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Nie jest zatem wystarczające oparcie się na ogólnej, nieskonkretyzowanej informacji, piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że Zakład z urzędu przyznaje dodatek pielęgnacyjny od miesiąca, w którym osoby kończą 75 lat życia, w sytuacjach jasno określonych zdarzeń prawnych. Wskazane pismo nie jest w jakikolwiek sposób wiążące dla organów prowadzących postępowanie w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, w odróżnieniu od decyzji, która konkretyzowałaby uprawnienie strony do dodatku pielęgnacyjnego. A skoro tak, to w pełni uprawnione jest stwierdzenie, iż rozstrzygniecie organu w powyższym zakresie było co najmniej przedwczesne i z pewnością nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy. Takie ustalenia prowadzą niewątpliwie do postawienia organom administracji publicznej obu instancji w pełni zasadnego zarzuty naruszenia podstawowych zasad procesowych, sprecyzowanych w przepisach art. 7, art. 77 §1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejnym uchybieniem organu I, jak i II instancji, jest wadliwa wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypracowane stanowisko doktryny i judykatury nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż na podstawie art. 32 ust. 1 w/w ustawy, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 w/w ustawy decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 w/w ustawy, jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn.akt I OSK 535/08; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1035/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011r., sygn.akt II SA/Łd 288/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r., sygn.akt II SA/Łd 616/11 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 19 stycznia 2009r. w sprawie o sygn akt I OSK 535/08, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu, przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji według Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia prawnego wobec przywołanej wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 tej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. W ocenie sądu nie było również uprawnione przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 163 K.p.a., a to z tego względu, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 października 2008r., sygn.akt II SA/Ke 423/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r., sygn.akt II SA/Łd 616/11 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Z kolei argumentacja skargi zasadzająca się na dobrej woli i braku winy po stronie skarżącego pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Mogą natomiast być przedmiotem rozważań organów administracji w toku ewentualnie prowadzonego postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). ar