II SA/Łd 185/18

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 roku sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze. zm., dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nr [...] wydana w dniu [...] stwierdzająca, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta Ł. zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ł. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 5618/3 o powierzchni 0,6134 ha i nr 5619/13 o powierzchni 0,0385 ha, stanowiącej własność J. G., I. S. oraz A. G. – F. Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jednakże z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją (art. 156 § 2 k.p.a.) nie stwierdziło jej nieważności. Dokonane zostały bowiem zmiany w zapisach ewidencji nieruchomości: ujawniono podział działki nr 5618/3 na działki o nr: 5618/4, 5618/5, 5618/6, 5618/7, podział działki nr 5619/3 na działki o nr: 5619/20, 5619/21 i 5619/22. Działki nr: 5618/5, 5618/7, 5619/20, 5619/22 w księdze wieczystej zostały oznaczone jako droga. Jako właściciel tych nieruchomości została wpisana Gmina Miasto Ł. Natomiast działka nr 5618/4 z mocy prawa przeszła na własność Województwa [...]. Ponadto J. G. i A. G. – F. oraz I. S. otrzymały odszkodowanie od Gminy Miasta Ł., która nabyła część nieruchomości objętej podziałem, przeznaczonej pod drogę gminną. Decyzja została doręczona stronom, w tym Zarządowi Województwa [...] w dniu [...]. W dniu 17 listopada 2017 r. Zarząd Województwa [...] zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając żądanie wskazał na niedostateczne wyjaśnienie użytego przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określenia "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" posiłkujące się wyjaśnieniem dokonanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1147/11. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, zgodnie z którym wypłata odszkodowania i ujawnienie podziału w zapisach ewidencji nieruchomości stanowi nieodwracalny skutek prawny. W ocenie strony nie zostało ostatecznie ustalone i wypłacone odszkodowanie za działkę nr 5618/4 o powierzchni 0,4657 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. została wydana na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663 ze zm.). Przywołując treść art. 93 ust. 1 i 2, art. 94, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. organ odwoławczy wyjaśnił, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu wydawania decyzji – [...] - obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. w obrębie ewidencyjnym [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]), zwany dalej "m.p.z.p.". Kolegium rozpatrujące sprawę w I instancji dokonało prawidłowych ustaleń co do przeznaczenia i szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu dla terenu spornych działek w m.p.z.p., których strona nie zakwestionowała. Zatwierdzając podział nieruchomości Burmistrz Miasta Ł., związany ustaleniami zawartymi w m.p.z.p., wziął pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenił, że projekt realizuje i służy temu przeznaczeniu (tereny dróg publicznych). W tym zakresie podział nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki z przeznaczeniem na drogi publiczne, jest zgodny z m.p.z.p. Mimo to decyzja Burmistrza Miasta Ł. została wydana z naruszeniem art. 98 u.g.n. Kolegium uznało, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, przesłanki warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie organu stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. Słuszność jego potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych przytoczone w kwestionowanej decyzji (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 991/15, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 781/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 642/17, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1147/11). Nadto organ wskazał, iż zarzut strony dotyczący niedostatecznego wyjaśnienia w decyzji użytego przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określenia "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" jest niezasadny. Dodatkowo Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Najogólniej przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Bez podstawy prawnej wydana jest decyzja oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał. Przeprowadzona w kwestionowanej decyzji wykładnia przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie jest zbieżna ze stanowiskiem Kolegium. Organ przywołując treść art. 156 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są takie jej skutki prawne, które charakteryzują się nieodwracalnością. Ustawodawca nie wprowadza jednak kryteriów pozwalających na odróżnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji od innych przez nią powodowanych. Decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz - pozostając w obrocie prawnym - może wywołać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, właśnie z racji ich nieodwracalności, chociażby były dotknięte ułomnościami. Nieodwracalność skutków prawnych odnosi się do skutków materialnoprawnych decyzji. Decyzja Burmistrza Miasta Ł. wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie została stwierdzona jej nieważność. J. G., A. G. – F. i I. S. niezwłocznie po zakończeniu postępowania podziałowego otrzymały odszkodowanie od Gminy Miasta Ł., która nabyła część nieruchomości objętej podziałem przeznaczoną pod drogę gminną. Dokonane zostały zmiany w zapisach ewidencji przedmiotowych nieruchomości. Ujawniono podział działki nr 5618/3 na działki 5618/4, 5618/5, 5618/6, 5618/7, podział działki nr 5619/3 na działki 5619/20, 5619/21 i 5916/22. Działki nr 5618/5, 5618/7, 5619/20, 5619/22 w księdze wieczystej zostały oznaczone jako droga. Gmina Miasto Ł. została wpisana jako właściciel tych nieruchomości. Natomiast działka nr 5618/4 z mocy prawa przeszła ma własność Województwa [...]. Okoliczność niewypłacenia odszkodowania przez stronę poprzednim właścicielom działki nr 5618/4 o powierzchni 0,4657 ha nie podważa tezy o nieodwracalnych skutkach decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta Ł. na drodze postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, mimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji, co uczyniło Kolegium orzekając w sprawie w I instancji. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyło Województwo [...], reprezentowane przez radcę prawnego. Przedstawiając opis postępowania toczącego się przed organem, strona skarżąca zakwestionowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, które w ocenie Kolegium były przesłanką negatywną do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta Ł.. Strona skarżąca podkreśliła, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. dotycząca podziału nieruchomości na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na Województwo [...] obowiązek wypłaty odszkodowania, w sytuacji gdy realizacja inwestycji drogowej nie jest planowana. Dodatkowo strona skarżąca nadmieniła, że Samorząd Województwa [...] wystąpił o uchylenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej planowanej drogi tj. § 13 oraz § 14 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta Ł. Obecnie sprawa ta jest przedmiotem postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Strona skarżąca zauważyła, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] wywołała skutki prawne dotyczące dwóch różnych jednostek samorządu terytorialnego – gminy i województwa oraz, ze nieodwracalne skutki prawne, które nastąpiły w odniesieniu do podziału nieruchomości na drogę gminną nie znajdują uzasadnienie w odniesieniu do Województwa [...]. Mając na uwadze powyższe strona skarżący wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny ( w tym przypadku decyzja) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] stwierdzającą, że decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jako przesłankę stwierdzenia przez Kolegium stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Ł. obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 5618/3 o powierzchni 0,6134 ha i nr 5619/13 o powierzchni 0,0385 ha, stanowiącej własność J. G., I. S. oraz A. G. – F., było uznanie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), bowiem w sytuacji, gdy z mocy art. 98 u.gn. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, to zawarcie w kontrolowanej decyzji podziałowej konkretnej, jednostkowej klauzuli o przejściu prawa własności na właściwy podmiot nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi istotną wadę rozstrzygnięcia podziałowego. Należy podkreślić, że w przypadku ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, aktualna staje się konieczność badania czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Analiza tych przepisów pozwala zatem stwierdzić, że najpierw w każdej sprawie organ musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest – odmawia stwierdzenia jej nieważności (vide art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 676/10 "nieodwracalny skutek prawny ma miejsce wówczas, gdy wykonanie decyzji wywoła takiego rodzaju stan prawny, w którym nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Taki powrót do stanu pierwotnego nie byłby możliwy, gdyby organ administracji publicznej, działając w ramach swojej kompetencji, nie miał możliwości zniweczenia skutków decyzji lub czynności i zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji. Taki brak możliwości zniweczenia skutków przez organ administracji występuje w odniesieniu do czynności cywilnoprawnych". Również w piśmiennictwie wskazuje się, że nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (vide: M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk: "O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie KPA, Wyd. WSPA 2010, s. 901-902; wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 148/10, Lex nr 745041, z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11, Lex nr 1219128, akceptowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, cz. IV, uw. 5, s. 1015). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (vide: W. Chróścielewski w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.): Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 kpa w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76; wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755, z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1480/12, LEX nr 1339586, z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, Lex nr 1430368, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2336/12). Należy jeszcze raz podkreślić, że okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Art. 158 § 2 k.p.a. nie stanowi, iż jeżeli występują okoliczności z art. 156 § 2 k.p.a., to organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, ale nakazuje ograniczanie się do stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa, bo nie może stwierdzić jej nieważności z uwagi na ochronę praw. Z art. 158 § 2 k.p.a. wynika zatem, że decyzja narusza prawa i to w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1669/09, LEX nr 745121). Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja Burmistrza miasta Ł. wywołała nieodwracalne skutki prawne. J. G., A. G. – F. i I. S. niezwłocznie po zakończeniu postępowania podziałowego otrzymały odszkodowanie od Gminy Miasta Ł., która nabyła część nieruchomości objętej podziałem przeznaczoną pod drogę gminną. Dokonane zostały zmiany w zapisach ewidencji przedmiotowych nieruchomości. Ujawniono podział działki nr 5618/3 na działki 5618/4, 5618/5, 5618/6, 5618/7, podział działki nr 5619/3 na działki 5619/20, 5619/21 i 5916/22. Działki nr 5618/5, 5618/7, 5619/20, 5619/22 w księdze wieczystej zostały oznaczone jako droga. Gmina Miasto Ł. została wpisana jako właściciel tych nieruchomości. Natomiast działka nr 5618/4 z mocy prawa przeszła ma własność Województwa [...]. Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. M.K.