II SA/Łd 228/25

Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lutego 2025 roku nr SKO.4114.23.2025 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia 10 stycznia 2025 r., nr ZP/4831/18/U. dc Zaskarżoną decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.) – dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Pabianic z dnia 10 stycznia 2025 r. nr ZP/4831/18/U uchylającą od dnia 1 marca 2006 r. własną decyzję z dnia 5 stycznia 2006 r. nr ZP/4831/05, zmienioną decyzją z dnia 22 października 2018 r. nr ZP/4831/18, przyznającą R. Ż. zasiłek pielęgnacyjny. Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. organ I instancji uchylił od dnia 1 marca 2006 r. własną decyzję z dnia 5 stycznia 2006 r. nr ZP/4831/05, zmienioną decyzją z dnia 22 października 2018 r., przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniósł R. Ż., w którym wskazał, że nie pouczono go o braku możliwości łączenia świadczenia z dodatkiem pielęgnacyjnym. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po rozpoznaniu wniosku R. Ż. z dnia 3 stycznia 2006 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, organ I instancji decyzją nr ZP/4831/05 z dnia 5 stycznia 2006 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do bezterminowo. Decyzja ta była zmieniana wraz z waloryzacją kwoty zasiłku pielęgnacyjnego decyzjami z dnia 2 sierpnia 2006 r. nr ZP/4831/06 i z dnia 22 października 2018 r. nr ZP/4831/18. Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu 8 stycznia 2025 r. do Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w Pabianicach wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tej samej daty informujące, że R. Ż. od dnia 21 marca 2006 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS. W związku z powyższym, decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. nr ZP/4831/18/U Prezydent Miasta Pabianic uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 5 stycznia 2006r. nr ZP/4831/05, zmienioną decyzjami z dnia 2 sierpnia 2006 r. nr ZP/4831/06 oraz z dnia 22 października 2018 r. nr ZP/4831/18, przyznającą R. Ż. zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 16 ust. 6 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemożliwe jest w świetle przywołanego przepisu jednoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego (regulowanego przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych - art.16), jak i dodatku pielęgnacyjnego (przyznawanego na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Dodatek pielęgnacyjny - zgodnie z art. 75 ust. 1 tej ustawy - przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Świadczenia powyższe są zatem świadczeniami o takim samym charakterze. Jak wskazał organ odwoławczy, niniejsza sprawa dotyczy uchylenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, a podstawą do wydania decyzji w tym przedmiocie jest art.32 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Następnie Kolegium odwołało się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartego w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1797/21, i zgadzając się z nim wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż inną okolicznością, mającą wpływ na prawo do świadczeń, która daje podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., jest ustalenie, że doszło do jednoczesnego pobierania zarówno zasiłku pielęgnacyjnego, jak i dodatku pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z przytoczonego wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r., ustawodawca wykluczył jednoczesne pobieranie tych dwóch świadczeń ze wskazaniem, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku, jak i dodatku pielęgnacyjnego, uprawniony może pobierać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie jest zatem niezgodne z pożądanym przez ustawodawcę stanem prawnym, powoduje nieuprawnione uprzywilejowanie skarżącego w stosunku do świadczeniobiorców, których sytuacja odpowiada regulacji art. 16 ust. 6 u.ś.r. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. - jeśli chodzi o przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", powinien być wykładany w powiązaniu z art. 16 ust. 6 u.ś.r. w ten sposób, aby stan niezgodny z prawem eliminować, a nie utrzymywać. Celem przepisu art. 16 ust. 6 u.ś.r. jest eliminacja przypadków podwójnego pobierania świadczenia z tego samego powodu, jakim jest niepełnosprawność w stopniu znacznym. Jeśli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 843/20, LEX nr 3162110). Zdaniem Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. R. Ż. pobierający zasiłek pielęgnacyjny od miesiąca stycznia 2006 r., który przyznany był na czas nieokreślony, nabył od miesiąca marca 2006 r. uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego, który wypłacany jest przez ZUS. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, organ właściwie uznał, że należy w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylić decyzję przyznającą stronie uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazania przy tym wymaga, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem niepodzielnym, a zatem organ I instancji uznając, że nie przysługiwał stronie w miesiącu marcu 2006 r., uchylił prawo do powyższego świadczenia od dnia 1 marca 2006 r. W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu odnośnie braku pouczenia, w związku z brzmieniem art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku specyficznej sytuacji, jaką jest jednoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, ustawodawca przewidział odrębną względem art. 30 u.ś.r. procedurę dochodzenia zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r., osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Na podkreślenie zasługuje, że obecne postępowanie dotyczy decyzji wydanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., nie zaś w trybie art. 30 u.ś.r. Ponadto Kolegium stwierdziło, że obowiązujące uregulowania prawne nie przewidują sytuacji, aby za ten sam okres czasu możliwe było pobieranie obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W przypadku jednak faktycznego zaistnienia takiej sytuacji, ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać, uznając arbitralnie w przytoczonym powyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r., że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym w przypadku pobrania za ten sam okres czasu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, pierwszeństwo zostało z mocy ustawy przyznane dodatkowi pielęgnacyjnemu. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. Ż., zarzucając naruszenie przepisów: a) art. 32 ust. 1 u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez organ zmiany decyzji pierwotnej z mocą wsteczną ex tunc, b) art. 30 ust. 5 w zw. z art. 16 ust. 8 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do nieuwzględnienia terminu przedawnienia wskazanego w art. 30 ust. 5 tej ustawy w stosunku do świadczeń pobranych przez skarżącego i wydania przez organ decyzji uchylającej od dnia 1 marca 2006 r. decyzję własną z dnia 5 stycznia 2006 r. nr ZP/4831/05 przyznającą R. Ż. zasiłek pielęgnacyjny, c) art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, d) art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niepouczenie skarżącego o możliwości złożenia do organu pomocowego wniosku, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, e) art. 10 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, f) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący, a tym samym nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonych decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, g) art. 60 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Ordynacja podatkowa (dalej jako: "Ordynacja") poprzez niezastosowanie i doprowadzenie do sytuacji potrącania należności, które wygasły wskutek przedawnienia, h) art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji poprzez niezastosowanie i doprowadzenie do sytuacji potrącania należności, które wygasły wskutek przedawnienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zawieszenie zajęcia wierzytelności – świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Pabianicach, do czasu rozpoznania odwołania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego była wydana jako pierwsza, zatem to ZUS wydał błędną decyzję, a nie MCPS w Pabianicach. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że brak jest jego winy w powstaniu nadpłaty. Nie miał świadomości nienależności świadczenia wobec braku prawidłowego pouczenia co do zasad przyznania świadczenia. Skarżący jest osobą zupełnie niepełnosprawną, która pozostaje całkowicie zależna od rodziców i innych członków najbliższej rodziny. Skarżący jest zależny od rodziny zarówno finansowo, jak i w zakresie wszystkich czynności opiekuńczych. Miesięczny koszt utrzymania skarżącego jest wysoki. Wszelkie pozyskane z tytułu wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego środki zostały w całości wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem skarżącego, organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, za który świadczenie zostało wypłacone. Skarżący wskazał, że uchylona decyzja została wydana w 2006 r., a więc prawie 20 lat temu, a zgodnie z art. 30 ust. 5 u.ś.r., decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W dalszej kolejności skarżący wyjaśnił, że nienależnie pobrane świadczenia stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Ordynacja podatkowa. Nie można potrącać przedawnionych należności, bo wygasają na skutek przedawnienia. W ocenie skarżącego, organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., nie powiadomił go o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo faktu że z treści art.32 ust. 2 u.ś.r. wynika, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżący wskazał, że o toczącym się postępowaniu dowiedział się dopiero w momencie odebrania decyzji organu I instancji. W toku postępowania nie zapewniono skarżącemu możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Organ uruchamiając tryb z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie pouczył również o możliwości złożenia do organu pomocowego wniosku, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, co świadczy o naruszeniu art.9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i oddalenie skargi, podtrzymując przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga należało uwzględnić. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić przy tym należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.120 w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na fakt, że strony wystąpiły ze zgodnym wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zarządzeniem z dnia 9 maja 2025 r. przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu w powyższym trybie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lutego 2025 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Pabianic z dnia 10 stycznia 2025 r. nr ZP/4831/18/U uchylającej od dnia 1 marca 2006 r. własną decyzję z dnia 5 stycznia 2006 r. nr ZP/4831/05, zmienioną decyzją z dnia 22 października 2018 r. nr ZP/4831/18 przyznającą skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 323), powoływanej także jako: "u.ś.r.". Zgodnie z art. 16 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). Z kolei w myśl art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4. Z zestawienia powołanych wyżej regulacji wynika, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc nabycie przez stronę prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że choć oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw - ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak ich charakter jest porównywalny. Świadczenia te nie służą zatem "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Bezspornie zatem cel, charakter oraz funkcja obu świadczeń są niemalże identyczne. Ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającego identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dokonując analizy akt kontrolowanej sprawy z perspektywy powołanych regulacji należy zauważyć, że po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 stycznia 2006 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, organ I instancji decyzją nr ZP/4831/05 z dnia 5 stycznia 2006 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do bezterminowo. Decyzja ta była zmieniana wraz z waloryzacją kwoty zasiłku pielęgnacyjnego decyzjami z dnia 2 sierpnia 2006 r. nr ZP/4831/06 i z dnia 22 października 2018 r. nr ZP/4831/18. Następnie w dniu 8 stycznia 2025 r. do Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w Pabianicach wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tej samej daty informujące, że R. Ż. od dnia 21 marca 2006 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS. W związku z tym faktem decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. nr ZP/4831/18/U Prezydent Miasta Pabianic orzekł o uchyleniu od dnia 1 marca 2006 r. własnej ostatecznej decyzji z dnia 5 stycznia 2006r. nr ZP/4831/05, zmienionej decyzjami z dnia 2 sierpnia 2006 r. nr ZP/4831/06 i z dnia 22 października 2018 r. nr ZP/4831/18, przyznającej R. Ż. zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją z dnia 13 lutego 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Z powyższych okoliczności bezspornie wynika, że skarżący od 21 marca 2006r. pobierał dodatek pielęgnacyjny i jednocześnie pobierał zasiłek pielęgnacyjny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., skarżący z dniem przyznania mu dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ex lege utracił prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, i jak zostało to już wcześniej zaakcentowane, ustawodawca w takiej sytuacji wykluczył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać, wprowadzając regułę wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, organ I instancji mając na uwadze dyspozycję art. 16 ust. 7 u.ś.r. zobowiązany jest powiadomić właściwy dla wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organ rentowy o konieczności potrącenia łącznej kwoty pobranego w kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczenia rodzinnego, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny. Potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej sytuację prawną strony. Zgodnie bowiem z art.16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie wartości pieniężnej odpowiadającej łącznej wysokości zasiłku pobranego w zbiegu, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Biorąc pod uwagę powyższe należy wyjaśnić, że aktualne brzmienie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. jest konsekwencją nowelizacji z dniem 4 marca 2016 r. przepisu art.16 u.ś.r. Na mocy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302) dodano w art. 16 ustępy 7 i 8 w brzmieniu: "7. Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. 8. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych". Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.3584) w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uregulowany zasiłek pielęgnacyjny, którego celem jest wsparcie osób niepełnosprawnych, poprzez przyznanie środków na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia im opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W uzasadnieniu projektu wskazano również, że wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu). W rozważanym aspekcie należy dodać, że na tle przywołanego art. 16 ust. 7 u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, wedle którego przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten dotyczy bowiem tylko jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2075/22; z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1559/23 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1256/22; w Warszawie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/20, CBOSA). Wychodząc z powyższych ustaleń i zarazem biorąc pod uwagę argumentację zawartą w skardze należało stwierdzić, że kwestia prawidłowego pouczenia skarżącego, jego winy i stanu świadomości nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ta bowiem została podjęta, jak już wskazano, na podstawie art.32 u.ś.r. w zw. z art. 16 ust. 6 i 7 u.ś.r. Skoro więc zaskarżona decyzja, co należy wyraźnie podkreślić, nie rozstrzyga o uznaniu za nienależnie pobrane i o obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, Sąd uznał za konieczne zbadanie sprawy w całokształcie, przy uwzględnieniu normy zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a., czyli nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego też winien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. Katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek stwarza organowi administracji publicznej prawną możliwość uruchomienia z urzędu postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej. Tym samym ustalenie na gruncie kontrolowanej sprawy, że doszło do kumulatywnego pobierania przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, co jest zresztą okolicznością bezsporną w stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawidłowo zostało uznane przez organy za inną okoliczność, mającą wpływ na prawo do świadczeń, uzasadniającą zastosowanie przez organ przewidzianego w art. 32 u.ś.r. trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Jednakże podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r. utrwalił się pogląd, według którego decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc - od chwili obecnej). Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Brak jest więc podstaw, aby w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Wobec tego przepis ten nie daje podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por.: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1035/11; z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1919/11; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 54/20; oraz WSA w Łodzi z dnia: 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 616/11, 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 134/18; 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1015/22; 19 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 816/23; 24 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 392/24; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 409/24 - wszystkie dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1728/21, co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego. Mając na względzie powyższe poglądy na gruncie kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, że w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, za który świadczenie zostało wypłacone. Modyfikacja okresu, na który pierwotnie przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny (od 1 stycznia 2006 r. na czas niekreślony), poprzez jego de facto skrócenie (od 1 stycznia 2006 r. do końca lutego 2006 r.) w sytuacji, gdy okres ten już upłynął, jest niedopuszczalna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. We wskazanym trybie organ mógł jedynie odmówić stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej (10.01.2025 r.) bądź uchylić decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny z mocą od daty wydania decyzji. Natomiast w stosunku do okresu równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego organ powinien uruchomić uproszczony tryb dochodzenia świadczenia, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r., uwzględniając przy tym datę wejścia w życie regulacji wprowadzającej ów tryb. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r., w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Stwierdzone uchybienie wpłynęło w istotnym stopniu na wynik sprawy. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że na gruncie kontrolowanej sprawy organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo wyraźnego brzmienia art. 32 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), z zastrzeżeniem ust. 3. O toczącym się postępowaniu skarżący, jak podaje w skardze, dowiedział się dopiero w momencie odebrania decyzji organu I instancji. Również w toku kontrolowanego postępowania, na żadnym jego etapie nie zapewniono skarżącemu możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art.10 § 1 k.p.a. Organ uruchamiając tryb z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie pouczył również skarżącego o możliwości złożenia do organu pomocowego wniosku, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o odroczenie terminu płatności, albo rozłożenie na raty, co świadczy o naruszeniu art. 9 k.p.a. Tymczasem jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2183/22, niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależnie świadczenie rodzinne, nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia (ww. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2183/22, CBOSA). Sąd w składzie niniejszym podziela ten pogląd na gruncie kontrolowanej sprawy. W dalszej kolejności Sąd nie podzielił zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 60 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, możliwość stwierdzenia, czy roszczenie uległo przedawnieniu musi wynikać z konkretnej normy prawa administracyjnego, z przepisu prawa, który tak stanowi. Tymczasem przepisy u.ś.r. nie przewidują przedawnienia dla żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ani również odesłania do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Ponadto odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie zajęcia wierzytelności – świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w Pabianicach "do czasu rozpoznania odwołania", Sąd stwierdził, że przepisy ustawy p.p.s.a. nie dają podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną w zakresie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, uzasadniając je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania organ będzie czuwał nad przestrzeganiem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 10 i art. 9 k.p.a. W ramach obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a. organ prowadzący postępowanie odniesie się również do kwestii zawieszenia zajęcia ww. wierzytelności w zaistniałych okolicznościach procesowych sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ds