II SA/Łd 243/13

Dnia 5 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2013 roku sprawy ze skargi I. K.-P. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących I. K.-P. i K. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku I. i K. małżonków P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu na wniosek P. Z., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem (szambem), na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 211/3, obręb [...], gm. D. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło I. i K. małżonkom P. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], znak: [...], ustalającej na wniosek P. Z. warunki zabudowy dla wskazanej wyże inwestycji. Pismem z dnia [...] (opatrzonym wyłącznie podpisem I. P.) I. i K. małżonkowie P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało im doręczone już po wydaniu kwestionowanej decyzji, tj. w dniu [...]. Zdaniem stron Kolegium błędnie przyjęło, że ich działka nr ewid. 211/4, sąsiadującą z działką objętą planowaną inwestycją (nr ewid. 211/3), nie spełnia funkcji zabudowy zagrodowej. Strony na podstawie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] o warunkach zabudowy oraz decyzji Starosty [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wybudowały na tej działce budynek mieszkalny i budynek gospodarczy, z zamiarem utworzenia siedliska dla prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego. Kolegium wyciągnęło w tej sytuacji błędny wniosek, że nie mieszkają w siedlisku, gdy tymczasem ich czynne uczestnictwo w życiu mieszkańców Gminy oraz fakt ukończenia przez ich dziecko gimnazjum w D., świadczą o czymś przeciwnym. Według małżonków P. decyzja o warunkach zabudowy została wydana pomimo braku spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy. W sąsiedztwie planowanej zabudowy brak jest bowiem działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, zaś na działce małżonków P. występuje zabudowa o funkcji zagrodowej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], znak: [...]. Według Kolegium decyzja z dnia [...] jest prawidłowa, ponieważ nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], znak: [...], ustalającej, na wniosek P.Z., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze szczelnym zbiornikiem (szambem), na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 211/3, obręb [...], gm. D. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje wyłącznie w przypadkach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. gdy wydana decyzja administracyjna dotknięta jest ciężką wadą o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązuje niewątpliwy stan prawny, tj. treść przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie główny zarzut wniosku sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, stanowiącej podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora – P. Z. Wnioskodawcy twierdzą, że brak było podstaw do nawiązania do istniejącej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji z uwagi na to, że działka będąca ich własnością, oznaczona nr ewid. 211/4, stanowi zagrodę, gdy tymczasem dla działki sąsiedniej, oznaczonej nr ewid. 211/3 ustalone zostały warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W opinii organu orzekającego twierdzenia stron co do funkcji zabudowy znajdującej na ich działce stanowią w istocie polemikę z ustaleniami organu I instancji poprzedzającymi wydanie kwestionowanej decyzji. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że działka sąsiadującą z nieruchomością, stanowiącą przedmiot decyzji w sprawie warunków zabudowy, oznaczona nr ewid. 211/4 i będąca własnością I. i K. małżonków P., zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz niewielkim budynkiem gospodarczym, tj. zabudową o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Stan ten potwierdza decyzja Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i bezodpływowego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych. Planowana zabudowa nawiązywała swoją funkcją do zabudowy istniejącej na działce skarżących w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikająca z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skoro zatem analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy winna wynikać ze stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, to nie może ona od wyników tych ustaleń abstrahować i opierać się, jak sugerują to skarżący, na zamiarach co do ewentualnego sposobu zagospodarowania ich nieruchomości w kierunku urządzenia na niej zagrody związanej z produkcją rolną. Planowana zabudowa winna nawiązywać do zabudowy zastanej na danym terenie i to zarówno pod względem funkcji jak i jej cech oraz parametrów. Zdaniem Kolegium wyłącznie ustalenia faktyczne w zakresie istniejącej zabudowy mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, czy planowana zabudowa spełnia przesłankę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, że w obszarze analizowanym przyjętym do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi, zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jest to działka nr ewid. 211/4, stanowiąca własność I. i K. małżonków P. Ustalając warunki nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy istniejącej na tej działce organ administracji prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego podniesiony we wniosku zarzut rażącego naruszenia prawa jest bezpodstawny. Odnosząc się do zarzutu niebrania bez własnej winy udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, Kolegium stwierdziło, że jest on bezzasadny, ponieważ małżonkowie P. byli zawiadamiani o wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ w toku prowadzonego postępowania poczynając od zawiadomienia o toczącym się z ich wniosku postępowaniu poprzez wezwanie do skonkretyzowania przesłanek nieważnościowych stanowiących podstawę ich wniosku i zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (pisma z dnia 5 października 2012 r. doręczone małżonkom P. w dniu 20 października 2012 r., w tym zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu oraz z dnia 26 października 2012 r., nie podjęte w terminie pomimo dwukrotnego awizowania). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. i K. małżonkowie P. wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] znak [...] o warunkach zabudowy. W motywach skargi powtórzyli w zasadzie zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, ale z innych względów, niż podnoszą skarżący. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika nadto, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić skargę także wtedy, gdy strona w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie podniosła zarzutów będących podstawą wyeliminowania kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że dopiero wniesienie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a., pozwalał właściwemu organowi, czyli Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym wnioskiem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 K.p.a. odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby, od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie jest przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Brak podpisu strony na podaniu, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Oznacza to, że taki brak formalny odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że nie można uznać czynności strony za środek odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy I.K. – P. i K. P. nie został podpisany przez K. P. Tym samym brakiem formalnym dotknięte jest również pismo uzupełniające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i precyzujący podstawy stwierdzenia nieważności (k.21 akt adm.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy trybie art. 64 § 2 K.p.a. winien wezwać stronę K. P. do podpisania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, względnie nadesłania właściwego pełnomocnictwa. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez oboje małżonków. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 K.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd ten jest akceptowany tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (zob. Piotr Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r. str. 338 raz powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt III SA 417/00 – LEX nr 472117, a także: wyrok NSA z 26.10.2011r. sygn. akt I OSK 1866/10 – LEX nr 1069628; wyrok WSA w Warszawie z 14.10.2011r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/11 – LEX nr 11155469; wyrok WSA w Gdańsku 25.07.2012r. sygn. akt II SA/Gd 215/12 – LEX nr 1225767). Powyższe uchybienie uniemożliwia Sądowi odniesienie się do meritum sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.A.