II SA/Łd 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma oddala skargę. dc Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania G.F. od pisma Przewodniczącego Rady Gminy P. z dnia 5 stycznia 2021 r., znak [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazało, że w dniu 13 stycznia 2021 r. skarżący, za pośrednictwem Urzędu Gminy P., wniósł pismo zatytułowane "Odwołanie", kierując je do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Na podstawie treści wniesionego pisma, jak również przesłanych wraz z nim przez Radę Gminy P. dokumentów, Kolegium ustaliło, że wniesiony środek zaskarżenia odnosi się do pisma Przewodniczącego Rady Gminy P. z dnia 5 stycznia 2021 r. stanowiącego odpowiedź, na zastrzeżenia skarżącego wyrażone w piśmie z dnia 21 grudnia 2020 r., co do postępowania tego organu w sprawie dotyczącej skargi na wadliwie sporządzony przez pracownika Urzędu Gminy P. protokół kontroli przeprowadzonej w przedmiocie prawdopodobnego zanieczyszczenia środowiska we wrześniu 2019 r., zawartej w piśmie skarżącego z dnia 23 grudnia 2019 r. Mając na uwadze tak ustalony przedmiot odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż objęte przedmiotowym środkiem zaskarżenia pismo Przewodniczącego Rady Gminy P. z dnia 5 stycznia 2021 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego stosownie do treści art. 134 k.p.a. Kolegium było zobligowane do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia G. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił naruszenie art. 105 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że w sprawie brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwagi na fakt, iż w toczącym się postępowaniu skarżący nie posiadał przymiotu strony, co pozostaje w sprzeczności do istniejącego stanu prawnego i faktycznego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił toczący się od kilku lat spór w sprawie rozwiązania przez Gminę P. kwestii odoru emitowanego przez zlokalizowane w południowej części gminy chlewnie, wnosząc jednocześnie o dołączenie do akt sprawy, jako dowód wymienionej w skardze dokumentacji wskazującej na brak właściwych działań organu w tym zakresie. Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia skarżący wskazał, na fakt uregulowania w art. 134 k.p.a. dwóch odrębnych instytucji procesowych, to jest stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, nie podnosząc jednak w tym zakresie żadnych konkretnych zarzutów, wskazujących na wadliwość przedmiotowego postępowania. Ponadto skarżący nie przedstawił żadnego uzasadnienia odnośnie zarzucanego naruszenia art. 105 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto odnosząc się do zarzutów wniesionej skargi, co do naruszenia art. 105 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium wskazało, iż powołane przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie stawiane zarzuty uznać należy za nieuzasadnione. Podkreśliło również, że argumenty skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi dotyczą spraw załatwianych w postępowaniu wnioskowo-skargowym, które nie pozostają poza kognicja sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga G.F. została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit.a) , naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając przedmiotową skargę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie skutkowałoby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi G. F. uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Przewodniczącego Rady Gminy P. z dnia 5 stycznia 2021 r., dotyczącego zastrzeżeń skarżącego, co do procedowania tego organu w kwestii złożonej przez stronę skargi, dotyczącej prawidłowego sporządzenia protokołu kontroli, przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Gminy P., w zakresie prawdopodobnego zanieczyszczenia środowiska, która to kontrola miała miejsce we wrześniu 2019 r. Natomiast podstawę materialnoprawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowiły przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź tez czynności amaterialno-techniczną (por. wyroki NSA z NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18; www.orzeczenia.nas.gov.pl). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę rację przyznać należy organowi administracji publicznej, iż pismo Przewodniczącego Rady Gminy P. z dnia 5 stycznia 2021 r., od którego skarżący wniósł w dniu 13 stycznia 2021 r. odwołanie, nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak również nie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a., to jest postępowaniu przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco bądź też, w postępowaniu przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Podkreślenia wymaga również, że przepisy k.p.a. nie definiują wprost pojęcia "decyzja", niemniej jednak w art. 107 k.p.a. wymienia elementy formalne tego rodzaju rozstrzygnięcia. Decyzja jest rodzajem aktu administracyjnego, stanowiącym oparte na przepisach prawa zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu w określonej sprawie, które wydane zostało w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, i które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. O tym, czy dany akt jest decyzją czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Przepisy prawa mogą nie wskazywać wyraźnie decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Istotnym jest zatem aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2019 r., II SA/Bd 677/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając natomiast na uwadze treść argumentacji strony skarżącej, jak również wskazany w skardze przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, za trafne uznać należy stwierdzenie organu administracji, iż w istocie dotyczą one postępowania skargowo-wnioskowego, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (tekst jedn.: Dz.U. z 2018r. poz. 870), którego rozpatrzenie nie następuje w drodze decyzji, lecz czynności materialno-technicznej, tj. zawiadomienia, które nie ma charakteru aktu administracyjnego władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach jednostki wynikających z przepisów prawa administracyjnego, a co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Na takie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (w tym przypadku petycji) nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż ocena prawidłowości prowadzenia postępowania w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie podlega właściwości sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 318/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skoro pismo Przewodniczącego Rady Gminy P. z dnia 5 stycznia 2021 r. informujące skarżącego o sposobie postępowania w sprawie wniesionej przez niego skargi, nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania, to w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zobligowane treścią art. 134 k.p.a., zasadnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania G.F.. Wskazać bowiem należy, że w świetle treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje bowiem wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że strona może skorzystać z tego środka prawnego jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania jest przy tym zobowiązany do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma powinna zostać dokonana przez organ odwoławczy już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznego środka zaskarżenia, lecz powinien stosownie do treści art. 134 k.p.a., w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zatem zagadnienie terminowości jego wniesienia, a tym bardziej merytorycznej zasadności odwołania (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., I OSK 2775/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutów i argumentacji wniesionej skargi Sąd stwierdza, iż pozostają one bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż nie odnoszą się w żaden sposób do przedmiotu skargi, to jest postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. dc