II SA/Łd 34/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. P.-K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Postanowieniem z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr 184/2 i 184/3 w ramach budowy zespołu czterech domów zlokalizowanych w Ł. ul. A . Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 5 sierpnia 2015 r. B. P.-K. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże w toku postępowania powziął informację, iż w organie II instancji toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]– zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej [...] w miejscowości S. do węzła A w ramach zadania "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą P.". Zakresem tej inwestycji objęte są m.in. nieruchomości lub ich części położne w Ł., w tym działki nr 184/2 i 184/3 objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ I instancji podkreślił, iż budowa drogi ekspresowej [...] jest inwestycją celu publicznego, posiadającą znaczenie nadrzędne w stosunku do realizacji inwestycji niepublicznej. W związku z tym od rozstrzygnięcia Wojewody [...], w sprawie tej inwestycji drogowej jako zagadnienia wstępnego, zależeć będzie rozstrzygnięcie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W terminie prawem przewidzianym B.P.-K. złożyła zażalenie. Zarzuciła naruszenie art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. przez niewskazanie upoważnienia osoby podpisującej rozstrzygnięcie, pominięcie uzasadnienia faktycznego, błędne uzasadnienie prawne wynikające z wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., błędna wykładnię art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687) prowadzące do naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (1993 r., nr 61, poz. 284) i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995r., nr 36, poz. 175/1) przez ich niezastosowanie skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny i niekonieczny naruszone zostało prawo własności wnioskodawczyni. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przytaczając na potwierdzenie swych zarzutów i wniosków szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Strona zwróciła także uwagę, iż jako właścicielka spornych nieruchomości została poinformowana o wszczęciu postępowania z wniosku GDDKiA z dnia 13 kwietnia 2015r. w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co więcej, strona wraz z innymi właścicielami nieruchomości złożyła stanowczy protest wskazując, iż władze publiczne już od kilku lat prowadzą postępowania w sprawie zezwoleń na budowę, w trakcie których informowały, że w przedmiocie drogi S-14 nie było nawet wstępnych decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda [...] stwierdził, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż działki nr 184/2 i 184/3, których właścicielką jest strona w niniejszym postępowaniu przeznaczone są pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego z wbudowanym garażem, budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego. Jednocześnie jednak B. P.-K. uczestniczy jako strona w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]. Istotne jest, iż ta inwestycja drogowa dotyczy działek strony, w stosunku do których strona wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę. Niemniej w ocenie organu II instancji uwzględniając specyfikę zaistniałej sytuacji, która dotyczy nieruchomości uwzględnionych w obydwu postępowaniach toczących się przed innymi organami, jak i to, że pozytywne rozstrzygnięcie obydwu spraw w jednym czasie w toczących się postępowaniach wywołałoby daleko idące negatywne skutki społeczno-gospodarcze, należy zgodzić się z organem I instancji, że zawieszenie postępowania jest konieczne do czasu rozstrzygnięcia sprawy budowy drogi ekspresowej. Zdaniem Wojewody [...] z ustalonego stanu faktycznego i prawnego bezsprzecznie wynika, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] w sprawie realizacji drogi ekspresowej jest zagadnieniem wstępnym, gdyż będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy organu administracji architektoniczno-budowlanej. Odpowiadając na zarzuty zażalenia Wojewoda stwierdził, iż nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji wskazał w ramach uzasadnienia faktycznego na okoliczność zaistnienia wykluczających się nawzajem postępowań prowadzonych w jednym czasie przez różne organy, dotyczące realizacji obydwu, niemożliwych do zrealizowania w jednym czasie inwestycji na działkach strony, jak również uzasadnienie prawne poprzez przytoczenie przepisów prawa i wyjaśnienie podstawy prawnej. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc i podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. P.-K. powtórzyła w istocie zarzuty zażalenia wskazując na błędne uzasadnienie prawne wynikające z wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., błędną wykładnię art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013, poz. 687) prowadzące do naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (1993 r., nr 61, poz. 284) i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony w Paryżu z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175/1) przez ich niezastosowanie, skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny i niekonieczny naruszone zostało prawo własności wnioskodawczyni. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi wraz ze skargami dotyczącymi pozostałych działek, w trybie art. 51 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem skargi a zarazem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, który wskazując na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Istotą sporu jest zatem rozstrzygnięcie, czy organy prawidłowo wywiodły, iż rozpatrzenie sprawy zainicjowanej przez skarżącą zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czy w sprawie niniejszej takie zagadnienie prawne powstało. Zdaniem sądu, analiza argumentacji organów w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy nie pozwala na podzielenie wywiedzionego w zaskarżonym akcie stanowiska. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie powołanego wyżej przepisu należy także, przynajmniej w pewnym stopniu, brać pod uwagę względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1642/13; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1667/14; w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/kr 1542/14 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę zawieszenia postępowania stanowi zagadnienie wstępne, które warunkuje załatwienie sprawy w postępowaniu. W tym zakresie odnotować wypada pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1570/11, który skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, iż organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (podobnie: wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1205/12 i w Kielcach z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 622/12). W ocenie organu takim zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie sprawy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej działkę skarżącej. Z oceną tą nie sposób się zgodzić. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wywiedzione przez tutejszy sąd w sprawach tożsamych przedmiotowo (wyroki z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 36/16 i sygn. akt II SA/Łd 39/16). Sąd stwierdził, iż pomiędzy postępowaniem w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej nie zachodzi tego typu zależność, która uniemożliwiałaby wydanie skarżącej pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy inwestycji drogowej. Oba te postępowania są niezależne od siebie. Sąd zwrócił uwagę, iż przyjęło się inwestycjom drogowym nadawać nadrzędność w realizacji w stosunku do interesów indywidualnych, bowiem budowa dróg publicznych leży w interesie społecznym. Jednak prymat tego interesu ponad interesem indywidualnym strony przejawia się już poprzez ustawowo przyznane i daleko idące prawo do wywłaszczenia działek w obszarze zatwierdzonej inwestycji drogowej. Organ zdaje się więc mylić konflikt interesów z kwestią prejudycjalną, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wobec tego podjął niewłaściwą próbę ograniczenia prawa strony do zabudowy z przekroczeniem granicy ingerencji koniecznej w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy administracji publicznej nie ustaliły, a co za tym nie wykazały istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego a zagadnieniem wstępnym, które w istocie takowym w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest. Zwrócić nadto należy uwagę, iż wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę toczy się na podstawie odpowiednich przepisów prawa materialnego a wśród nich brak przepisu, który uzależniałby w jakikolwiek sposób wydanie decyzji od ustalenia, czy nieruchomość, której dotyczy, pozostaje w polu zainteresowania innego podmiotu, innego organu administracji publicznej w ramach innego trybu postępowania. Także ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), nie blokuje możliwości merytorycznego załatwienia wniosku strony o udzielenie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi, sąd doszedł do przekonania, iż okazały się nieuzasadnione. Zgodzić wprawdzie należy się ze stroną, iż w sprawie prowadzonej z jej wniosku organ nie doręczył stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nawet nie ustalono stron postępowania, jednak akurat te niewątpliwe uchybienia organu nie miały wpływu na kontrolowane postępowanie incydentalne i błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., gdyż wskazane przepisy nie traktują o prawie do zabudowy, lecz odnoszą się do ochrony przed wywłaszczeniem i prawa do nauki. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż ten akt nie miał zastosowania w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd w motywach wyroku, winien dokonać ponownej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. IB