II SA/Łd 357/16

Dnia 6 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 października 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 147/15 w przedmiocie bezczynności organu dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; 3) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia-21 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 147/15. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że ww. wyrokiem Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000zł. Z uwagi na fakt, że termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 28 stycznia 2016r. Autor skargi wskazał, że przed złożeniem skargi dokonał wglądu w akta sprawy i ustalił, że organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Skarżący zaznaczył, że przedmiotowa skarga jest konieczna, ponieważ wymierzona organowi wyrokiem z dnia 21 października 2015r. grzywna nie odniosła żadnego skutku. Zdaniem S.M. w sprawie ma miejsce zupełna ignorancja obowiązków ze strony Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a przywoływane w odpowiedziach na skargi trudności organu z obsadą pracowniczą są lakoniczne, gołosłowne i nie poparte dowodami. Z powyższych względów skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny; przyznanie w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000zł i zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Wnosząc o przyznanie w trybie art. 154 § 7 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej skarżący wniósł, aby Sąd uwzględnił nie tylko stwierdzoną wyrokiem okoliczność bezczynności organu nadzoru budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, w tym obowiązku wykonywania wyroków sądowych. W ocenie skarżącego takie zachowanie organu powoduje całkowitą utratę zaufania do organu nadzoru budowlanego i pozbawia prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przy piśmie z dnia 22 czerwca 2016r. nadesłał skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] umorzył wszczęte na wniosek S.M. postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 25 w B. na działce nr 454 obręb [...] B z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...]., organ odwoławczy uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, w zakresie badania przesłanek umożliwiających podjęcie procedur legalizacji z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, organ stwierdził brak ich spełnienia z uwagi na niezgodność z wytycznymi zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. (Dz.Urz. Województwa [...] z 2006r. Nr [...], poz. [...]). W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy owe rozstrzygnięcie. Następnie w odpowiedzi na skargę wskazano, iż wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Łd 748/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru B. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] zobowiązał organ I instancji do zakończenia sprawy w terminie do 2 lipca 2015r., zaś wyrokiem z dnia 21 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 147/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, wymierzając grzywnę za bezczynność. Organ wyjaśnił, że obecnie czeka na zapoznanie się stron postępowania ze zgromadzonym materiałem dowodowym, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. Odnosząc się do skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu, bowiem spowodowane jest brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej, licznymi rozbudowanymi postępowaniami administracyjnymi, wezwaniami pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania, szerokim zakresem ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego i koniecznością uczestnictwa w kontrolach gdzie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Wnioskiem z dnia 15 maja 2015r. S.M. wniósł o rozpoznanie skargi w trybie art. 55 § 2 P.p.s.a. na podstawie załączonego odpisu skargi, z uwagi na niebudzący uzasadnionych wątpliwości stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskodawca wyjaśnił, iż w dniu 10 marca 2016r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., który został rozpoznany postanowieniem Sądu z dnia 12 maja 2016r. sygn. akt II SO/Łd 1/16. S.M. zaznaczył, że pomimo nałożenia grzywny, skarga nie została Sądowi przekazana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do 154 § 1 P.p.s.a, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a.). Ponadto stosownie do art. 154 § 7 P.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że by sąd mógł wymierzyć organowi grzywnę niezbędne jest ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Podkreślić należy, że sąd ma obowiązek zwrócić akta administracyjne sprawy organowi administracji publicznej, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu kończącego postępowanie, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Ponadto koniecznym warunkiem skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy S.M. przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 28 stycznia 2016r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 147/15. Przypomnieć należy, że wskazanym wyrokiem Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1.000 złotych. Organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 23 grudnia 2015r. Od tej chwili Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był do podjęcia rozstrzygnięcia w terminie 30 dni. Tymczasem stwierdzić trzeba, że w tym czasie organ podjął tylko jedną czynność, a mianowicie wystosował do stron postępowania zawiadomienie z dnia 14 czerwca 2016r. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podjęcie tej czynności niewątpliwe nie można uznać za wypełnienie obowiązku określonego w punkcie 1 wyroku. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie rozstrzygnął sprawy legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 25 w B.. Powyższe czyni zasadnym wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. Podkreślić należy, że niewykonanie prawomocnego wyroku podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, bowiem organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania, szeroki zakres ustawowych kompetencji i konieczność prowadzenia rozbudowanych postępowań administracyjnych nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które można wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyrok NSA z dnia 1 października 2010r. w sprawie I OSK 1166/10; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013r. w sprawie I OSK 2005/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2014r. w sprawie II SA/Łd 83/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 393/15; postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2008r. w sprawie I OZ 449/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 P.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości 4.000 złotych. Sąd uznał, że grzywna w powyższej kwocie będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję, której celem jest dyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w związku z uwzględnieniem skargi i przyjęciem, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 154 § 7 P.p.s.a. w zw. z § 6 P.p.s.a przyznał więc skarżącemu kwotę 2.000złotych, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd, stosownie do art. 154 § 2 zdanie drugie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem mimo zobowiązania prawomocnym wyrokiem do wydania aktu w określonym terminie, organ w zasadzie nie podjął żadnej czynności, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.