II SA/Łd 367/13

Dnia 18 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę; 2. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżącemu kwotę 500 (pięćset) złotych, uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu sądowego w dniu 2 maja 2013 roku zaksięgowaną pod poz. [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania M. P. i C. P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr[...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z częścią handlową i garażem wielostanowiskowym, przewidzianej do realizacji na działkach nr 382/1 i 382/2 przy ul. A [...] oraz działce nr 390/2 przy ul.A [...] w Ł. - umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do M. P., zaś po rozpatrzeniu odwołania C. P. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wspomnianej wyżej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołali się M. P. i C. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. M. P. podniosła, że do przekazanej jej kopii decyzji nie załączono załączników nr 1 (część graficzna wyników analizy) oraz nr 2 (wnioski z analizy część tekstowa), stanowiących integralną jej część, co uniemożliwia jej odniesienie się do treści decyzji. Nie miała też możliwości wglądu do tych dokumentów w siedzibie Urzędu z uwagi na długotrwałą chorobę inspektora prowadzącego tę sprawę. Zdaniem odwołującej, decyzja organu I instancji narusza prawo, nadto jest sprzeczna z wytycznymi i uzgodnieniami oraz narusza interesy osób trzecich. Z uwagi na nieobecność w kraju w dacie doręczenia jej przesyłki z Urzędu, a tym samym wobec wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia odwołania, M. P. wniosła ewentualnie o przywrócenie tego terminu. C. P. decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: przysługującego mu prawa własności jako współwłaścicielowi nieruchomości położonej w Ł. przy ul.A [...] - działka 390/2, poprzez ustalenie braku wjazdu na nieruchomość przy ul. A [...]. Zgodnie z decyzją organu I instancji wjazd nie może pozostawać w kolizji z istniejącym przystankiem komunikacji miejskiej oraz nakłada na inwestora konieczność wyposażenia wjazdu w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, co wyklucza możliwość usytuowania wjazdu na nieruchomości - A [...]. Decyzja I instancji w tym zakresie jest niezgodna z uprawomocnionymi warunkami w decyzji [...] dla przedmiotowej działki, a co za tym idzie - zgodą Zarządu Dróg i Transportu na wjazd na działkę odwołującego się; art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i dokonanie analizy urbanistycznej łącznie dla trzech działek, które stanowią odrębne przedmioty własności, posiadają niezależny dostęp do drogi publicznej oraz nie stanowią przedmiotu postępowania scalającego, który mógłby dawać prawo wnioskodawcy do łącznego ustalania warunków zabudowy i pozbawiania wskutek tych warunków, przymiotu samodzielnej działki budowlanej działce 390/1, której odwołujący się jest współwłaścicielem. Zdaniem odwołującego decyzja I instancji nieprecyzyjnie określa wysokość zabudowy, poprzez zapis "nie naruszać dominanty architektonicznej nad zabudową kwartału, którą pozostaje dawny Dom Bankowy". Analiza percepcji proponowanej zabudowy w decyzji organu I instancji z perspektywy południowego zachodu niewątpliwie zakłóca dominantę wskazaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków przez co inwestycja pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi z postanowienia z dnia [...] znak [...] . Nie jest także jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, ponieważ nie wskazano, jakie są szerokości poszczególnych działek. Wydanie kwestionowanej decyzji nie zostało również poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo tego, że planowana zabudowa stanowi przedsięwzięcie mogące szkodliwie oddziaływać na środowisko. Doręczając decyzję nie załączono jej załączników nr 1 i 2, stanowiących integralną część decyzji. Nie było również możliwości wglądu do tych dokumentów w siedzibie Urzędu z uwagi na długotrwałą chorobę inspektora prowadzącego tę sprawę. Z powodu braku możliwości wglądu w akta sprawy strona z ostrożności procesowej wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 i art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2012 r., poz. 647) – umorzyło postępowanie odwoławcze wobec M. P., zaś rozpatrując odwołanie C.P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że stroną niniejszego postępowania bez wątpienia jest C. P., natomiast M. P. nie może być uznana za jego stronę z uwagi na brak interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Z ustaleń Kolegium wynika, że odwołująca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości zlokalizowanej w granicach oddziaływania planowanego obiektu. Ponadto z treści wniosku nie wynika, aby kwestionowana decyzja miała wpływ na sposób i możliwość zagospodarowania jakiegokolwiek terenu stanowiącego własność M. P. Przymiotu strony odwołującej nie można również wyprowadzać z treści art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy i dopuszcza powstanie sytuacji, w której w jednym czasie kilka podmiotów będzie dysponować ustaleniami warunków zabudowy tego samego terenu, mogącymi różnić się w zakresie merytorycznej treści. Samo postępowanie w sprawie i jego rozstrzygnięcie nie dotyczy bowiem interesu prawnego ani uprawnienia pozostałych wnioskodawców. Każda ze spraw o ustalenie warunków zabudowy - mimo tożsamości przedmiotu, do którego się odnoszą - ma swój samodzielny byt. Zatem doręczenie odpisu decyzji do wiadomości innym wnioskodawcom należy postrzegać w kategoriach informacji o uzyskaniu przez kolejnego potencjalnego inwestora warunków zabudowy, na jakich może być zrealizowana inwestycja w przypadku uzyskania przez adresata tej decyzji tytułu prawnego do nieruchomości oraz ewentualnych dodatkowych zezwoleń na jej realizację. Przystępując w następnej kolejności do rozpoznania odwołania C. P. Kolegium przywołało brzmienie art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647), § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), wywodząc że w niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył dla terenu inwestycji obszar analizowany w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu tej działki, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. ul. A. W ocenie Kolegium działanie organu I instancji polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego w minimalnych granicach pozostaje w zgodzie z § 3 rozporządzenia. Planowana inwestycja znajduje się na obszarze ścisłego centrum Ł. z przewagą zabudowy pierzejowej, gdzie podstawowy układ stanowią budynek kamienicy frontowej przyległej do pasa drogowego ulicy (z zabudową pełnego frontu działki) i oficyny o wysokości zbliżonej do wysokości budynku głównego, usytuowane przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami. W analizowanym fragmencie miasta występuje także zabudowa w układzie pierzejowym po wschodniej stronie ul. A, w postaci zdegradowanych pozostałości po wyburzeniu zabudowy przyulicznej w związku z likwidacją budynków frontowych dla przeprowadzenia wschodniej jezdni ul. A, wskutek czego cała wschodnia strona ulicy jest pozbawiona zabudowy mogącej stanowić jej obudowę i ma odsłonięte podwórza wraz z okalającymi je oficynami, obecnie częściowo wyburzonymi. Teren jest nieuporządkowany i wymaga daleko idącej interwencji i odbudowy zabudowy przyulicznej, w pierwszej kolejności - ustalenia docelowej linii zabudowy. Jak podkreślił organ II instancji ustalenie przebiegu linii zabudowy tego fragmentu ul. A stało się możliwe po zakończeniu opracowania, dotyczącego przebiegu linii tramwajowej w rejonie inwestycji, zgodnie z projektem [...] tramwaju regionalnego. Linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono w oparciu o analizę urbanistyczną, uwzględniającą całościowe opracowanie linii zabudowy dla wschodniej strony ul. A na odcinku od ul. C do ul. D, wykonane przez Architekta Miasta. Zgodnie z tym opracowaniem linia zabudowy na odcinku przedmiotowej działki przebiega w linii zabudowy istniejącej (z możliwością niewielkiej korekty). Taką samą linię zabudowy wskazał w swych wytycznych Wojewódzki Konserwator Zabytków, podkreślając równocześnie konieczność wytworzenia pierzei w oparciu o zabudowę istniejącą na nieruchomości przy ul. A [...]. Na przedmiotowym fragmencie linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z usytuowaniem istniejącej zabudowy na ww działce - jako obowiązująca (na przeważającej części) i nieprzekraczalna z ustaleniem strefy lokalizacji elewacji frontowej dla oficyny północnej przy ul. A [...], z możliwością cofnięcia elewacji frontowej do ok. 2 m w głąb działki inwestycji (do linii obowiązującej na pozostałej części). Dalej Kolegium wskazało, że teren inwestycji wchodzi w skład zespołu urbanistycznego ulicy E (na odcinku od pl. F do al. G - al. H) na podstawie wpisu do wojewódzkiego rejestru zabytków nr [...] z dnia [...] i z tego też powodu postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony pozytywnie ze wskazaniami co do zapisu dotyczącego wysokości planowanego obiektu, uwzględnionymi w decyzji I instancji. Według SKO stosując się do ustaleń konserwatorskich oraz ustaleń wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej dla nowej zabudowy organ I instancji prawidłowo określił: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w pasie o szerokości równej głębokości działki nr 390/2 - jako przedłużenie odpowiadających elementów wieńczących parter i ostatnią kondygnację kamienicy przy ul. C [...] z możliwością akcentów wysokościowych; wysokość zabudowy w głębi działki (poza wymienioną wyżej strefą frontową) - dopuszcza się zabudowę o wysokości (zgodnie z wnioskiem) do 22 m (nie wyżej niż maksymalna wysokość zabudowy istniejącej w przedmiotowym kwartale, z pominięciem lokalnych dominant). Przechodząc następnie do analizy pozostałych cech i parametrów planowanej zabudowy polegającej na budowie kompleksu biurowego z częścią handlową i garażem wielostanowiskowym, kompleksu biurowego z częścią handlową i garażem wielostanowiskowym organ odwoławczy stwierdził, że stanowi ona kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Ze sporządzonej analizy wynika, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są obiektami o funkcji mieszkaniowej i usługowej (w tym także biurowej i handlowej). Dostępne z tej samej drogi - ul. A nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie pozostałych elementów planowanej zabudowy. Jak wyjaśniło Kolegium wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. w wielkości odpowiadającej średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu, znajdującej się od strony ul. A, wyznaczono na podstawie szerokości elewacji obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, zrealizowanych w formie zabudowy pierzejowej, przeważającej na terenie objętym analizą i wypełniającej pełny front działki budowlanej. Podstawę do takiego działania stanowił w rozpatrywanej sprawie przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż średnia w obszarze analizowanym, o ile wynika to ze sporządzonej analizy. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia, określając kąt nachylenia połaci dachowych – do 15o . Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji została zapewniona poprzez zjazd z pasa drogowego ul. A. Jednocześnie Kolegium, wskazało, że organ I instancji wystąpił do zarządcy drogi - Zarządu Dróg i Transportu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na to, iż organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajął w tej sprawie stanowiska, stosownie do treści art. 53 ust. 5 uzgodnienie uznano za dokonane. Odnosząc się następnie do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji nie pozostaje w kolizji z istniejącym wjazdem na nieruchomość przy ul. A [...]. Wskazuje ona jedynie, że obsługa planowanej inwestycji odbywać się będzie poprzez zjazd z pasa drogowego ul. A. Na tę okoliczność Kolegium zwracało już uwagę w decyzji z dnia [...] nr [...]. Jeśli zaś chodzi o kwestię związaną z koniecznością uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (poprzedzającej decyzję o warunkach zabudowy) SKO wskazało, że powierzchnia użytkowa garaży i parkingów łącznie wynosić ma do 0,4 ha (zgodnie z definicją powierzchni użytkowej zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U z 2010 r. nr 213, poz.1397 ze zm.), wobec czego przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do inwestycji mogących potencjalnie szkodliwie oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Tym samym brak jest podstaw do żądania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przechodząc z kolei do zagadnienia doręczenia decyzji pozbawionej załączników, o których mowa w § 9 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza że odwołujący będąc stroną postępowania miał swobodny dostęp do akt sprawy zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, a w szczególności został zawiadomiony, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie (zawiadomienie z dnia 21 czerwca 2012 r. doręczone stronie w trybie art. 44 k.p.a.). Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi C. P., reprezentowany przez K. P., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 29 ustawy o drogach publicznych, art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wjazd na działkę usytuowaną przy ul. A [...] będzie się odbywał przez działkę 390/2 - przy ul. A [...], podczas, gdy nieruchomość przy ul. A [...] położona bezpośrednio przy drodze publicznej - ulicy A, a ponadto zaskarżona decyzja uprawnia do przekształcenia działki 390/2 w drogę publiczną, mimo braku wniosku właścicieli w tym zakresie; 2. art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów formalnych i merytorycznych odwołującego, a mianowicie braku opłaty od wniosku, zakresu pełnomocnictwa K. W., braku załącznika graficznego będącego integralna częścią decyzji, braku podpisu osoby uprawnionej i daty sporządzenia analizy urbanistycznej, załączenia nieaktualnej mapy, ustalenia powierzchni zabudowy niezgodnej z wnioskiem; 3. art. 2 ust. 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie łącznej analizy urbanistycznej mimo, że działki przy ul. A [...] i [...] stanowią odrębny przedmiot własności, posiadają niezależny dostęp do drogi publicznej, ponadto decyzja nie uwzględnia wniosku w zakresie planowanego zjazdu z drogi publicznej na działkę 382/1 i 382/2, a wskazuje jako planowany zjazd przez działkę 390/2, jak również decyzja określa powierzchnie zabudowy odmiennie od wnioskowanej. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała zarzut o braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz wskazała, że ostateczny wniosek o ustalenie warunków zabudowy określał powierzchnię zabudowy 0,79 powierzchni ogólnej, natomiast decyzja określa powierzchnię zabudowy 0,7. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu biurowego z częścią handlową i garażem wielostanowiskowym, przewidzianej do realizacji na działkach nr 382/1 i 382/2 przy ul. A [...] oraz działce nr 390/2 przy ul. A [...] w Ł. i umarzająca postępowanie odwoławcze w stosunku do M. P., nie wykazała istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, wobec czego brak było podstaw prawnych do usunięcia ich z obrotu prawnego. Problematyka ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowana została w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "ustawa". W rozumieniu przywołanego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji, jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). W myśl art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy określonej w tym przepisie; charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (lit. a), określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c) (pkt 2). Skoro zatem postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie z inicjatywy zainteresowanego podmiotu, to nie budzi wątpliwości fakt, że tylko wnioskodawca ma prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku, zaś organ administracyjny nie może z urzędu modyfikować treści wniosku. Jeśli więc, jak wynika z brzmienia art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy wnioskodawca jest zobowiązany w ramach charakterystyki inwestycji określić przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, to obowiązkiem organu administracyjnego w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy jest udzielenie inwestorowi odpowiedzi na pytanie, czy projektowana przez niego inwestycja na konkretnym terenie (także co do wskazanych przez niego gabarytów) jest możliwa do zrealizowania. Jeśli zatem inwestor tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy wskazał, że planowana przez niego inwestycja ma być realizowana na kilku nieruchomościach, w tym wypadku na działkach nr 382/1 i 382/2 przy ul. A [...] oraz na działce nr 390/2 przy ul. A [...] w Ł., zaś wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie poprzez zjazd z drogi publicznej ul. A, z planowaną przebudową istniejących zjazdów, to rzeczą organu administracyjnego, niezależnie od tego, czyją własność stanowią wspomniane wyżej działki gruntu i gdzie obecnie usytuowany jest wjazd na nieruchomości, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja w kształcie nadanym przez inwestora jest możliwa do zrealizowania i jakie w związku z tym warunki wymagane przepisami prawa muszą zostać dodatkowo spełnione. W tym celu organ przeprowadził analizę urbanistyczną, wyznaczając wokół całego terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego (przyjmując za punkt wyjścia trzykrotną szerokość frontu działki, przylegającego do drogi publicznej ul. A), w oparciu o który przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Rzeczona analiza wykazała bezspornie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określony w analizie teren pozwala nadto na ocenę pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 -5 ustawy. Planowana inwestycja jak dowodzi zgromadzony materiał dowodowy znajduje się w obszarze ścisłego centrum miasta Ł., gdzie przeważa zabudowa pierzejowa. Podstawowy układ urbanistyczny stanowią budynek kamienicy frontowej przyległej do pasa drogowego ulicy (z zabudową pełnego frontu działki) i oficyny o wysokości zbliżonej do wysokości budynku głównego usytuowane przy granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Fakt, że wschodnia strona ulicy A na skutek wyburzeń zdegradowanej zabudowy przyulicznej, pozbawiona jest obecnie zabudowy i ma odsłonięte podwórza, a teren jest nieuporządkowany, nie stanowił tym samym przeszkody dla wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy z zachowaniem zasady "dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. W przekonaniu Sądu rację mają organy administracyjne obu instancji twierdząc, że planowana przez inwestora budowa kompleksu biurowego z częścią handlową i garażem wielostanowiskowym stanowi kontynuację funkcji występującej w granicach obszaru analizowanego i daje dostateczną podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Sporządzenie analizy urbanistycznej odrębnie dla każdej z działek, tak jak domaga się tego skarżący, niweczyłoby co do zasady cel i sens wydawania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem tak opracowana analiza nie mogłaby stanowić miarodajnej odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja harmonizuje z występującą na danym terenie zabudową i jest możliwa do zrealizowania. W tym zakresie chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu art. 2 pkt 12 ustawy. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy potwierdza również sporządzenie w myśl art. 60 ust. 4 ustawy projektu decyzji, który następnie wraz załącznikami został pozytywnie uzgodniony z Zarządem Dróg i Transportu (w wymaganym terminie organ nie zajął stanowiska - w trybie art. 53 ust. 5 ustawy) oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków w Ł.(postanowienie z dnia [...] wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy). Przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami, zapewniając tym samym realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W przekonaniu Sądu zebrany materiał dowodowy potwierdził łączne spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, wobec czego organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja odpowiada wymogom obowiązującego prawa, określa parametry nowej zabudowy uwzględniając wyniki analizy urbanistycznej oraz warunki określone przez organy uzgadniające projekt decyzji. Zawiera nadto wszystkie wymagane prawem załączniki (§ 9 rozporządzenia). Mianowicie załącznik nr 1 to mapa w skali 1:500, która zawiera linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną analizy. Takie rozwiązanie jest dopuszczalne na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1141/11- Lex nr 1234130). Z kolei załącznik nr 2 to część tekstowa wyników analizy. Fakt, iż organ ze względów technicznych i ekonomicznych doręczył załączniki do decyzji wyłącznie wnioskodawcy, informując pozostałe strony postępowania o możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu jest niewątpliwie uchybieniem procesowym, które jednak nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy i z pewnością nie może skutkować jej uchyleniem z tego powodu. W wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 ( Lex nr 746492) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak dołączenia do decyzji doręczonej skarżącemu załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, skoro organ poinformował stronę, że część graficzna z uwagi na rozmiary tego dokumentu pozostaje do wglądu w aktach sprawy. Odnosząc się następnie do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych podnieść należy, że wadliwe jest przekonanie skarżącego, iż decyzja o warunkach zabudowy uprawnia do przekształcenia działki nr 390/2 w drogę publiczną mimo braku wniosku właścicieli w tym zakresie. Uzyskać warunki zabudowy można, nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 725/11 - Lex nr 1069068). Chybiony jest dodatkowo argument skargi o konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) stanowi, iż przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. W myśl § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. W świetle przywołanych norm prawnych brak jest - w opinii Sądu - podstaw do żądania od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro powierzchnia użytkowa garaży i parkingów łącznie ma wynosić 0,4 ha, wobec czego nie zalicza się do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się następnie do zakresu pełnomocnictwa K. W., to w pierwszej kolejności podnieść trzeba, że powyższy zarzut nie był sformułowany w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] wobec czego Kolegium nie mogło się do niego ustosunkować w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analiza akt administracyjnych dowodzi jednak, że skarżący podnosił ów zarzut w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...], która została usunięta z obrotu prawnego mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]. W motywach wspomnianego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustosunkował się do problemu pełnomocnictwa K. W. W przekonaniu Sądu zauważone przez skarżącego braki przedmiotowego pełnomocnictwa są niewątpliwie uchybieniami natury procesowej, mają jednak charakter usuwalny i nie mogą skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Kończąc wywody zauważyć wypada, że skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w całości podziela argumentację Kolegium o braku interesu prawnego po stronie M. P., która nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Okoliczność doręczenia M. P. w trybie art. 63 ust. 1 ustawy, decyzji o warunkach zabudowy nie daje jej automatycznie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji uprawnienia do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 905/11 - Lex nr 1218396). Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zaś podniesione w skardze zarzuty nie mogły skutkować jej usunięciem z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego od skargi orzeczono uwzględniając brzmienie art. 225 p.p.s.a. B.A.