II SA/Łd 37/13

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak –Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. A , kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] odmawiającej J. N. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 19 października 2012 r. J.N. zwróciła się do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem K. N. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania J. N. świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), bowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nadto, na J. N.nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. N., wskazując, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym K. N. Wyjaśniła, że nie posiadają z mężem dzieci, a brat męża jest niepełnosprawny i sam potrzebuje pomocy. Dodała, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego (P 27/07 i P41/07) zapis ustawy, który uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad współmałżonkiem jest niekonstytucyjny, bowiem sprzeczny z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi – równością wobec prawa oraz ochroną małżeństwa i rodziny. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. Wyjątkiem jest sytuacja gdy współmałżonek ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie może sprawować opieki na mężem (żoną) – wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 788) ciąży obowiązek alimentacyjny. Kolegium dodało, że ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia i zasady jego wypłaty. Wobec niespełnienia przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych żaden z organów rozpoznających sprawę nie był władny do przyznania świadczenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. N. Podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. oparło swe rozstrzygnięcie na literalnym brzmieniu przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijając jednocześnie korzystne dla niej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej, która powołała w treści skargi orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a inna wykładania tego przepisu jest nieuprawniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania J. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem K. N. stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa, tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji, wydając swe rozstrzygnięcia, dokonały wadliwej interpretacji art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organy błędnie bowiem przyjęły, że skarżąca nie należy do kategorii osób mogących ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż matce albo ojcu – pkt 1, opiekunowi faktycznemu dziecka – pkt 3, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepis art. 17 ust. 1 w swym pierwotnym brzmieniu przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało mianowicie z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy (w skrócie k.r.o.) w art. 133 § 1 i § 2 stanowił, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei, obowiązek alimentacyjny między małżonkami bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedzał obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem, zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Przepis art. 17 ust. 1 został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. Nr 138, poz. 827) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił w tym miejscu szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy dla sprawy, w której zapadł ww. wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił – analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie w/w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i tym samym wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy". W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciążył obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który, jak zostało to już podniesione, nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Wspomniany przepis, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, został znowelizowany ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r. i nadała mu brzmienie: Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nowelizacja ta, w dalszym ciągu nie wprowadziła zmiany, która korespondowałaby z regulacją wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, w szczególności przy ustalaniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego dla współmałżonka, na które zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Obecnie zatem, w ocenie Sądu, mamy do czynienia z sytuacją, że przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W przekonaniu składu orzekającego obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika w przekonaniu Sądu także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które to przepisy stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to - według Sądu – przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Zdaniem Sądu za przyjęciem stanowiska, że małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, przemawia również treść art. 130 k.r.o. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczenia środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa (27 k.r.o.). Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 814/08 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek ma bowiem swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale także norm prawnych. Małżonek należy bowiem do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie więc współmałżonka wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane jest wręcz za rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z podstawowym ratio tegoż świadczenia. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z jej zapisów musi pozostawać w zgodzie z tą funkcją. W związku z tym, wyłączenie małżonka z kręgu uprawnionych do wsparcia, a tym samym uznanie, że obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozostawałoby w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11, LEX nr 898242; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 40/11, LEX nr 957330; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 467/10, LEX nr 758385; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 276/10, LEX nr 775789; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 604/10, LEX nr 643533; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 373/09, LEX nr 580479). Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. nie może zostać zaaprobowana, bowiem niweczy jego skutki w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Pozostaje też w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyznającą pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed wykładnią językową uznając, że węzeł małżeński nie może stanowić przesłanki do odmowy prawa do świadczenia, jeżeli opiekę sprawuje małżonek, który w takiej sytuacji nie jest w stanie pogodzić opieki i pracy, wobec czego z tej pracy rezygnuje, albo jej nie podejmuje. Nie do zaakceptowania więc z konstytucyjnego punktu widzenia jest taka wykładnia ustawy o świadczeniach rodzinnych, która niejako zmuszałaby do wytaczania powództw o rozwód, aby móc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a to z uwagi tak na konstytucyjną ochronę rodziny (art. 18, art. 71 Konstytucji RP) i małżeństwa (art. 18 Konstytucji RP), jak i zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W świetle powyższego, okoliczność, że J. N. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobligowane będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem wyżej wskazanych zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie jej norm i wartości. Mając to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono zgodnie z art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). B.A.