II SA/Łd 379/19

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. MR W toku wszczętego na wniosek Inwestora A Sp. z o.o., postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę hali biurowo-magazynowo-produkcyjnej z instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, ogrzewczą, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, układu komunikacji wewnętrznej z miejscami postojowymi dla samochodów oraz fundamentów pod wieże kaskadowo-chłodnicze, na nieruchomości położonej przy ul. A 67/93 (działki nr ewid. 55/109, 55/210 oraz fragmenty działek 55/112, 55/114, 55/120 i 55/194, w obrębie [...]), A S.A. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez adwokata M. R., wniosła o zawieszenie, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania w ww. sprawie do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W dniu [...] r. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że przedstawiona przez wnioskodawcę okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję dotyczącą warunków zabudowy nie ma wpływu na toczące się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Obecnie decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Wobec powyższego organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest na jej podstawie rozpatrzyć wniosek o pozwolenie na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył adwokat M.R., reprezentujący A S.A. z siedzibą w Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie służy zażalenie, a tym samym brak jest podstaw prawnych do merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji zawarł co prawda błędne pouczenie, że stronom służy prawo wniesienia zażalenia, jednak mając na uwadze, iż pouczenie zawarte w treści postanowienia ma wyłącznie charakter informacyjny i nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia postanowienia, a o uprawnieniach procesowych strony rozstrzygają wyłącznie przepisy K.p.a,, to zdaniem Wojewody, fakt ten pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A S.A. z/s w Ł. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 103 § 3 K.p.a. w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem strony skarżącej stanowisko Wojewody [...] jest nieprawidłowe. Strona skarżąca, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, to jednak zdaniem strony nie jest to pogląd jednolity. Uzasadniając swoje stanowisko zacytowała fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 452/13. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 134 § 2 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca uczyniła postanowienie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] r, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postepowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przepis art. 134 K.p.a., który ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym ze względu na brzmienie art. 144 K.p.a. wskazuje na obowiązki organu drugiej instancji we wstępnej fazie postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze (i odpowiednio zażaleniowe) składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (odpowiednio postanowienia). Jak wynika z treści art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania niedopuszczalnego lub wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które w ocenie Sądu należy zakwalifikować jako rażące, zważywszy, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że obowiązkiem organu odwoławczego było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy wniesienie przez skarżącego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest w ogóle dopuszczalne. Stosownie do treści art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela i przyjmuje za własne ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pod rządami art. 101 § 3 K.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. i w którym to brzemieniu przepis ten dalej obowiązuje, stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazany przepis, to jest art. 101 § 3 K.p.a. został przez organ powołany w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Z treści tego przepisu nie wynika, aby zaskarżeniu podlegały wszelkie postanowienia dotyczące kwestii zawieszenia postępowania, ale wyłącznie te, których przedmiotem jest albo zawieszenie postępowania (bez rozróżnienia czy postanowienie o zawieszeniu postępowania jest podejmowane w wyniku uwzględnienia wniosku strony, czy też postanowienie to zostaje wydane przez organ z urzędu) oraz odmowa podjęcia zawieszonego postępowania (negatywne rozpoznanie wniosku strony w tym względzie). A contrario pozostałe możliwe rozstrzygnięcia, to jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. Dokonując wykładni art. 101 § 3 K.p.a. uwzględnić trzeba, że przed nowelizacją K.p.a. obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. wskazany przepis posiadał inne brzmienie, to jest stanowił, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia i zwrot "w sprawie zawieszenia" wykładano jako będący wyrazem woli ustawodawcy objęcia możliwością wniesienia zażalenia na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania, a więc o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania. Taką argumentację przedstawiono w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r. (sygn. akt OPS 4/00; publ. ONSA nr 4 z 2000 r., poz. 137), w której przyjęto, że na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie na podstawie art. 101 § 3 K.p.a. W tej sytuacji dodanie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 101 § 3 K.p.a. po słowach "w sprawie zawieszenia postępowania" słów "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" wskazuje, że intencją ustawodawcy było doprecyzowanie treści ww. przepisu i zawężenie kręgu postanowień, które są zaskarżalne. Oczywiście, nie można w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., która polegała na tym, że do jego dotychczasowej treści dodano słowa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" należy nadać nowe znaczenie słowom "w sprawie zawieszenia postępowania". Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 K.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r.; sygn. akt II OSK 2372/14 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Za taką wykładnią art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą dokonanej nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (wyrażonej art. 12 § 1 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za ograniczeniem zaskarżalności postanowień tylko do odmawiających podjęcia postępowania i zawieszających postępowanie administracyjne opowiada się również orzecznictwo. Przywołać w tym miejscu można np. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2662/15, z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 814/15, czy też z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2372/14). W orzecznictwie sądów wskazuje się ponadto, że w związku z nowelizacją art. 101 § 3 K.p.a., uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 utraciła swoją aktualność (wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. II OSK 1761/16 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku organ odwoławczy prawidłowo orzekł o niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. Podkreślić należy, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Skoro żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego ani Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości zaskarżenia odmowy zawieszenia postępowania, to należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, zobowiązuje z kolei organ do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ww. art. 134 K.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 1518/10). Mając na uwadze fakt zawarcia błędnego pouczenia w postanowieniu organu pierwszej instancji należy wskazać, że w świetle art. 112 w zw. z art. 126 K.p.a. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia) błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa wniesienia środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Stwierdzić jednak należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza dla strony skarżącej prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Okoliczność błędnego pouczenia skarżącego przez organ pierwszej instancji pozostaje zatem bez wpływu na dokonaną ocenę zaskarżonego postanowienia. Z przytoczonych względów, skarga jako niezasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. dc