II OSK 1761/16

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1177/15 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1177/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi M. G. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "Kolegium"), nr [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] lutego 2015 r. Teatr [...] w G. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta G. (dalej: "Prezydent") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku teatru o nadwieszenie piętra – łącznik klatki schodowej z salą prób (wielofunkcyjna), przewidzianej do realizacji na terenie działki Nr [...], arkusz [...], położonej w G. przy ul. M. W dniu 18 maja 2015 r. do Prezydenta wpłynął wniosek Skarżącej reprezentowanej przez pełnomocnika o zawieszenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent, na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił zawieszenia postępowania, pouczając o zażaleniu. Na postanowienie to Skarżąca złożyła zażalenie, natomiast Kolegium postanowieniem z dnia 26 października 2015 r., na podstawie art. 101 § 3, art. 126 i art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu wskazało, że stronie postępowania przysługuje zażalenie jedynie na postanowienia o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienia o odmowie podjęcia postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania). Powyższego nie zmienia błędne pouczenie o zażaleniu. Skarżąca, w skardze zarzuciła naruszenie art. 101 § 3 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił podzielając stanowisko Kolegium o niezaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Powołując się na orzecznictwo oraz uzasadnienie rządowego projektu zamiany Kodeksu postępowania administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987) WSA wskazał, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne, co uzasadnione jest zasadą szybkości postępowania. Błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Na podstawie art. 142 K.p.a. może kwestionować sporne rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Skarżąca skorzystała z powyższej możliwości i w skardze z dnia 4 grudnia 2015 r. (na decyzję dotyczącą warunków zabudowy, sygn. akt II SA/Po 1178/15), podniosła zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania. W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu przez WSA postanowienia Kolegium za prawidłowe oraz przyjęciu za organem, że stronie postępowania przysługuje zażalenie wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i przyjęcie w konsekwencji, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje, mimo że przepis art. 101 § 3 K.p.a. wskazuje, że stronie przysługuje zażalenie "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez co należy rozumieć również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania; w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi wniesionej przez Skarżącą i jej oddalanie, mimo że zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ wskazywała na naruszenie przepisów postępowania przez Kolegium, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzuty wskazano, że celem ustawodawcy wprowadzającego zmiany do przepisu art. 101 § 3 K.p.a. było wyłączenie z postanowień, na które przysługuje zażalenie, tylko postanowienia o podjęciu zawieszonego postanowienia, a nie postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Na poparcie wskazano postanowienie NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 452/13, jak również stanowisko przedstawicieli nauki: K. Wojciechowska [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowski (red.] Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 2011, s. 101. Ze stanowiskiem tym koresponduje również interpretacja pojęcia postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" przedstawiona w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Stwierdzono w niej, że pod pojęciem postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania należy rozumieć rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Wskazano, że z omawianego przepisu nie wynika w żaden sposób by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, a gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Podkreślono także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela. Zmiana przepisu art. 101 § 3 K.p.a. nie uprawnia do twierdzenia, że przedmiotowe ograniczenie może być również zastosowane do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Takie działanie ustawodawcy byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem gwarancji procesowych praw obywatela. Dodanie do art. 101 § 3 K.p.a. słów "albo odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia" przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania nie daje podstaw do ograniczenia zakresu prawa do zażalenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postawiony skargą kasacyjną zarzut dotyczy wykładni art. 101 § 3 K.p.a. i sprowadza się do stanowiska, że zmiana przepisów K.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu w § 3 art. 101 k.p.a., że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", nie może być interpretowana ścieśniająco. W ocenie Skarżącej sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" należy wykładać zgodnie z uchwałą NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00. Wobec tego na odmowę zawieszenia postępowania przysługuje zażalenie, co znajduje potwierdzenie zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że zakres pojęcia "w sprawie zawieszania postępowania" nie jest jednolicie postrzegany. W literaturze przedmiotu, odmienne od wskazanego skargą kasacyjną stanowisko prezentuje np. A. Wróbel (w): A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2014, str. 602), a także M. Romańska (w): Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, str. 668). Jeśli chodzi natomiast o orzecznictwo dotyczące zaskarżalności postanowień wydanych na podstawie art. 101 § 3 K.p.a., to szczególnie bezpośrednio po nowelizacji, nie było ono jednolite. Nie ulega wątpliwości, że przed nowelizacją K.p.a. dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), zwrot "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmował postanowienia o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Takie rozumienie art. 101 § 3 K.p.a. było uzasadnione brzmieniem tego przepisu i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie (powołana skargą kasacyjną uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 4/00 - OSP 2002, nr 9, poz. 116). Natomiast obecne brzmienie art. 101 § 3 wskazuje na to, że stronie przysługuje zażalenie jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 K.p.a. przemawia wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987), które przywołane zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za ograniczeniem zaskarżalności postanowień tylko do odmawiających podjęcia postępowania i zawieszających postępowanie administracyjne opowiada się również nowsze orzecznictwo. Przywołać w tym miejscu można np. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2296/2012, Lexis.pl nr 6829682, z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 814/15, LEX 2279426, czy też z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2372/14, LEX nr 2083495). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te w zupełności podziela i stwierdza, że w związku z nowelizacją art. 101 § 3 K.p.a., uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 4/00 utraciła swoją aktualność (tak też NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2855/13). Końcowo zaznaczyć wypada, że analogiczne rozwiązania w zakresie zaskarżalności tylko postanowień tamujących postępowanie przewiduje zarówno procedura sądowoadministracyjna, jak i cywilna. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, przy czym nie budzi żadnych wątpliwości, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (zob. np. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22, czy z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916.). Także art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. jednoznacznie kwestię tę normuje i podkreślić wypada, że w literaturze przedmiotu pogląd taki (postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu) należy uznać za ugruntowany (zob. m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648). Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Konsekwencją niezasadności zarzutu naruszenia art. 101 § 3 K.p.a. jest to, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Skoro WSA w prawidłowy sposób dokonał oceny zaskarżonego postanowienia, co wyżej zostało omówione, to wobec braku stwierdzenia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., zasadnie skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.