II SA/Po 1177/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę W dniu [...] lutego 2015 r. Teatr A w G. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta G. (dalej: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku teatru o nadwieszenie piętra – łącznik klatki schodowej z salą prób (wielofunkcyjna), przewidzianej do realizacji na terenie działki Nr [...], arkusz [...], położonej w G. przy ul. [...] (dalej: "Inwestycja"). W dniu [...] maja 2015 r. do Prezydenta wpłynął wniosek M. G. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżąca"), reprezentowanej przez pełnomocnika, o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), odmówił zawieszenia postępowania. W pouczeniu Prezydent wskazał, że na postanowienie służy stronom zażalenie. Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"). Decyzją z dnia [...] października 2015 r., Nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie: art. 101 § 3, art. 126 i art. 127 § 2, art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stronie postępowania przysługuje zażalenie jedynie na postanowienia o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) oraz na postanowienia o odmowie podjęcia postępowania (w sprawie odmowy podjęcia postępowania), a interpretacja taka jest zgodna z aktualną linia orzeczniczą sądów administracyjnych. Odnosząc się do faktu, iż organ pierwszej instancji pouczył strony o możliwości złożenia zażalenia na wydane przez siebie postanowienie, organ odwoławczy podkreślił, że chociaż zgodnie z art. 112 w zw. z art. 144 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, to jednak warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Skoro więc na postanowienie Prezydenta o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, to zdaniem Kolegium błędne pouczenie organu pierwszej instancji nie może powodować, że zażalenie takie będzie przysługiwało stronie i będzie mogło być rozpatrzone przez organ odwoławczy. Zdaniem Kolegium, w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika, nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 101 § 3 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle powołanego przepisu stronie postępowania przysługuje zażalenie wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania oraz przyjęcie w konsekwencji, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszonego postępowania nie przysługuje; 2) art. 134 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuchylenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i nieorzeczenie o istocie sprawy. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego Postanowienia w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu powyższej skargi Skarżący podniósł, że Kolegium rozpoznając zażalenie stwierdziło jego niedopuszczalność, ponieważ uznało, że obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Z powyższą wykładnią art. 101 § 3 K.p.a. nie zgadza się jednak Skarżący. W pierwszej kolejności Skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował cel nowelizacji przedmiotowego przepisu, która weszła w życie w 2011 r. Zmiana treści art. 101 § 3 K.p.a. jest konsekwencją zmiany wprowadzonej w art. 101 § 1 K.p.a. Polegała ona na tym, że po sformułowaniu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" dodano zwrot "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Z uzasadnienia projektu ustawy jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy było wyłączenie z postanowień, na które przysługuje zażalenie, postanowienia o podjęciu zawieszonego postanowienia. Nie odniósł się on jednak w żaden sposób do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Nie można więc analogicznie uznać, że powyższe rozważania mają zastosowanie także do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Wobec powyższego, zdaniem Skarżącego należy uznać, że użycie w art. 101 § 3 K.p.a. określenia, iż "na postanowienie w sprawie postępowania" służy zażalenie oznacza, że zażalenie można wnieść zarówno w przypadku zawieszenia postępowania, jak i odmowy zawieszenia. Nowe brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca wprowadził ograniczanie co do postanowień od których przysługuje środek zaskarżenia i wyłączył możliwość wniesienia zażalenia tylko na postanowienie o podjęciu zawieszonego postanowienia. Powyższa zmiana nie uprawnia jednak do twierdzenia, że przedmiotowe ograniczenie może być również zastosowane do postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Takie działanie ustawodawcy byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem gwarancji procesowych praw obywatela. W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej stawił się przedstawiciel uczestnika postępowania (Inwestora), wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota sporu w sprawie poddanej sądowej kontroli sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego stronie przysługuje zażalenie. Zaznaczyć należy, że poruszane zagadnienie jest sporne, zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w doktrynie. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18): "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał odmiennie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. zmiany wywołały rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Rozwiązanie spornego zagadnienia jest szczególnie istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W uzasadnieniu rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Oznacza to ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Nie bez znaczenia dla odczytania woli ustawodawcy ma więc okoliczność, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wpływa na jego sprawność tak samo, jak brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania bez szkody dla praw strony, która może kwestionować w odwołaniu i skardze do sądu, prawidłowość tych dwóch ostatnich rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13; publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ; dalej: "CBOSA"). W ślad za stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych należy wskazać, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie m. in. w wyrokach NSA z dnia 22 października 2013 r. o sygn. akt II OSK 1188/12 oraz z dnia 30 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1993/12 (orzeczenia publ. w CBOSA). Również orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, w znacznej mierze prezentuje zbieżny z powyższym pogląd odnośnie do sposobu interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. (por.: postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12). Nadto należy zauważyć, że w cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 16 października 2014 r. o sygn. akt II OSK 862/13 stwierdzono, że za koniecznością takiej, a nie innej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sądowi znane jest z urzędu przeciwne – w stosunku do zaprezentowanego powyżej – orzecznictwo sądów administracyjnych, które zostało w części zaaprobowane przez niektórych przedstawicieli doktryny. Bezspornie, przepis art. 101 § 3 w nowym brzmieniu rodzi wątpliwości co do tego, jakie były intencje ustawodawcy zrealizowane w związku z nowelizacją, a mianowicie, czy za postanowienia "w sprawie zawieszenia postępowania" należy uznać zarówno postanowienia pozytywne, jak i negatywne w stosunku do żądania wniosku o wydanie tego rozstrzygnięcia (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania), czy tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania. Badając intencje ustawodawcy należy mieć także na uwadze, że bieg postępowania w sprawie tamują na równi postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i o odmowie jego podjęcia. Jeśli zażalenie przewidziane w art. 101 § 3 K.p.a. ma pozwalać na przeciwdziałanie stanom, w których strona nie może uzyskać orzeczenia co do istoty sprawy, to wypada przyjąć, że zażalenie przysługuje na oba te postanowienia. Z kolei postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, jak również o jego podjęciu, mogą być bez przeszkód skontrolowane przy okazji rozpoznawania odwołania od decyzji, którą zakończy się postępowanie w sprawie (por. M. Romańska, Komentarz do art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2015). Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 2296/12, w którym Sąd ten przyjął, że aktualnie zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. także: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1304/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 255/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 21/14 – wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). Pogląd powyższy znalazł także swoje odzwierciedlenie w postanowieniach wydanych przez NSA, w których Sąd odwoławczy stwierdził, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest zaskarżalne zażaleniem, a zatem nie przysługuje na nie także skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12; z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12; z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12 – orzeczenia publ. w CBOSA). Należy także zauważyć, że organ odwoławczy – zauważając błędne pouczenie zawarte w treści postanowienia organu pierwszej instancji – prawidłowo uznał, że błędne pouczenie strony o możliwości wniesienia zażalenia nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Reasumując, Sąd uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Należy jednocześnie podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. strona może kwestionować sporne rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Warto nadmienić, że Skarżący skorzystał z powyższej możliwości i w skardze z dnia 4 grudnia 2015 r. (na decyzję dot. warunków zabudowy, sygn. akt II SA/Po 1178/15) podniósł zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.