II SA/Łd 408/16

Dnia 14 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Z. G. i S. G. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Z. G. i S. G. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], znak: [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r. K. M. zwrócił się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 341, położonej w miejscowości D., gm. P.. Decyzją z [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stwierdzając, że zostały spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od tej decyzji odwołali się Z. G. i S. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołujący argumentowali, że decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona, ponieważ do wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna być załączona aktualna mapa sytuacyjno-wysokościowa. Mapa załączona do wniosku nie spełnia tego warunku, gdyż pochodzi z roku 2008. Nie odzwierciedla ona istniejącego na przedmiotowej działce stanu faktycznego, a w szczególności istniejących zabudowań. Brak ten winien zostać usunięty z urzędu przez organ wydający decyzję, czego nie uczyniono w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołujących nietrafne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że zgłoszone przez nich uwagi w tym przedmiocie winny być podnoszone na etapie wszczęcia postępowania w sprawie. Nie zostali oni bowiem zawiadomieni (jako użytkownicy działki nr 341) o wszczęciu postępowania. Dowiedzieli się o nim przypadkowo i dopiero na wniosek złożony na piśmie zostali dopuszczeni do udziału w sprawie w charakterze strony, co nastąpiło już po wszczęciu postępowania. Tym samym zarzutu tego nie mogli podnieść na etapie wszczęcia postępowania. Nie oznacza to jednak, że organ mógł wydać decyzję na podstawie zdezaktualizowanych dokumentów. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie odwoławcze. W jej uzasadnieniu Kolegium przywołało regulację art. 127 § 1 k.p.a. i stwierdziło, że jedynie odwołanie, które zostało wniesione przez stronę, może zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ odwoławczy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) w skrócie "u.p.z.p.", nie określają, kto posiada przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego w postępowaniu lokalizacyjnym zastosowanie znajdują uregulowania art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uznania osoby za stronę postępowania jest zatem istnienie interesu prawnego, który musi znajdować swoje źródło w normach prawa materialnego. Brak normy prawa materialnego pozwalającej na wywiedzenie z niej interesu prawnego do udziału w postępowaniu uniemożliwia uznanie za stronę osoby zgłaszającej swój udział w postępowaniu, czy podejmującej inną czynność procesową (np. zaskarżenie decyzji). W takim przypadku można mówić jedynie o interesie faktycznym, który nie tworzy jednak legitymacji procesowej. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny, musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego - z jego konkretnej normy prawnej. Cechą interesu i obowiązku prawnego jest jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę, a o uznaniu za stronę postępowania nie może decydować samo tylko subiektywne przekonanie osoby skarżącej decyzję, że decyzja narusza jej uprawnienia (interes faktyczny). Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania lokalizacyjnego jest inwestor, który domaga się ustalenia warunków zabudowy, jego interes prawny jest oczywisty i wynika z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Ponadto przyjmuje się, że jeżeli inwestor nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, to stroną postępowania lokalizacyjnego będzie właściciel tej nieruchomości, jak również właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia - interes prawny tych osób uzasadniają przepisy k.c. o ochronie prawa własności. W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodzą swoje uprawnienie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony z postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...], sygn. [...], wskazując, że na podstawie tego postanowienia do roku 2018 mają prawo użytkowania 1/4 działki nr 341. Wobec powyższego trzeba zauważyć, że w pkt 5 przedmiotowego postanowienia - którego przedmiotem był dział spadku oraz uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym - Sąd postanowił nakazać uczestnikom postępowania S. i Z. małżonkom G., aby w terminie 3 lat od dnia uprawomocnienia się postanowienia opuścili wraz z wszystkimi rzeczami i osobami prawa ich reprezentującymi nieruchomość opisaną w pkt 3 postanowienia i wydali ją K. M.. Należy też zauważyć, że w pkt 3 postanowienia Sąd postanowił dokonać działu spadku po K. M., J. M. oraz częściowego działu spadku po T. M. w ten sposób, że nieruchomość o powierzchni 0,17 ha, oznaczoną numerem 341, położoną w D., gm. P., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], przyznał na wyłączoną własność K. M.. Oznacza to, że na mocy przedmiotowego postanowienia wyłącznym właścicielem nieruchomości stanowiącej teren inwestycji jest inwestor, zaś skarżący nie posiadają żadnych praw rzeczowych do nieruchomości oznaczonej nr 341, z których dałoby się wywieść interes prawny pozwalający na uznanie ich za strony postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla tej nieruchomości. W szczególności interes taki nie wynika z przytoczonych wyżej postanowień pkt 5 postanowienia Sądu Rejonowego w W. Na podstawie rozstrzygnięcia Sądu zawartego w pkt 5 postanowienia skarżący mają opuścić i wydać inwestorowi nieruchomość, przy czym termin na dokonanie tych czynności został przez Sąd ustalony na 3 lata od dnia uprawomocnienia się postanowienia (w zakresie punktu 5 nastąpiło to z dniem 16 września 2015 r.). Odroczenie przez Sąd terminu opuszczenia nieruchomości przez skarżących nie zmienia faktu, że od chwili uprawomocnienia się pkt 3 postanowienia, co nastąpiło z dniem 16 października 2015 r., jedynym właścicielem działki oznaczonej nr 341 jest K. M.. Skarżący nie są ponadto właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Ich interes w zaskarżeniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej na wniosek K. M. jest jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym, co w świetle przedstawionych wyżej wywodów nie jest wystarczające do przyznania im statusu strony postępowania. Jednocześnie organ zaznaczył, że nieprawidłowe doręczenie skarżącym decyzji przez organ pierwszej instancji nie czyni z nich stron postępowania, bowiem status ten w konkretnej sprawie administracyjnej musi mieć swoje umocowanie materialnoprawne - musi zatem istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek lub uprawnienie zainteresowanego podmiotu pozwalające uznać ten podmiot za stronę postępowania. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że odwołujący nie posiadają legitymacji do zaskarżenia decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...], zatem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie Z. i S. małżonkowie G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu celem rozpoznania ich odwołania, podnosząc zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Skarżący wskazali, że organ I instancji w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy uznał ich za stronę postępowania. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją SKO w S., że "nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ pierwszej instancji nie czyni z nich stron postępowania. Ich zdaniem działanie Kolegium jest sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i z zasadami praworządności, w tym z art. 2 Konstytucji RP. Dodatkowo skarżący podnieśli analogiczne, jak w odwołaniu zarzuty względem decyzji organu I instancji. Ich zdaniem źródeł przysługującego im interesu prawnego w tym postępowaniu jest właśnie prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w W. sygn. akt [...] określające prawo użytkowania przez skarżących części nieruchomości do dnia 16 stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2016 r. skarżący podtrzymali skargę i wywiedzione w niej argumenty, twierdząc, że zamierzenia inwestycyjne K. M. bez wątpienia będą wpływać na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, wskazując, że na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego mają prawo do władania przedmiotową nieruchomością bez żadnych ograniczeń do października 2016 r. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. skarżący poparli skargę i przedłożyli do akt wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 14 września 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz kopię pisma Starosty [...] z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej ugruntowało się stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1067/14 – Lex nr 2033925, 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13 – Lex nr 1664465, 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 905/11 – Lex nr 1218396, 12 kwietnia 2011 r. I OSK 882/10 – Lex nr 1081069). Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12 – Lex nr 1218383). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnia konkluzję organu odwoławczego o braku po stronie Z. G. i S. G. przymiotu strony postępowania administracyjnego, który legitymowałaby skarżących do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy P. o ustaleniu dla K. M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego na działce nr 341, położonej w miejscowości D., gmina P., co niewątpliwie obligowało Kolegium do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jak trafnie stwierdził organ orzekający w świetle art. 127 § 1 k.p.a. jedynie odwołanie wniesione przez stronę podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. Niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem w tym zakresie decydujące znaczenie dla zdefiniowania pojęcia strona ma art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brzmienie art. 28 k.p.a. dowodzi zatem, że wyznacznikiem bycia stroną postępowania administracyjnego jest posiadanie przez dany podmiot interesu prawnego. Pojęcie "interesu prawnego" zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2569/14 – Lex nr 2106688, 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2148/14 – Lex nr 2083429). W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że o posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania. Interes prawny trzeba bowiem odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej. Zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decydują ani powyższe okoliczności, ani też fakt, że organ I instancji w toku prowadzonego przezeń postępowania uznał dany podmiot za stronę i w rezultacie doręczył mu wydaną decyzję administracyjną. Podkreślić trzeba, że organ administracyjny zobowiązany jest na każdym etapie postępowania badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, a więc czy może być stroną postępowania. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak trafnie ocenił organ orzekający, jest przede wszystkim wnioskodawca – inwestor, który domaga się ustalenia warunków zabudowy. Interes prawny inwestora jest niepodważalny, zaś jego źródłem są normy art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Prawidłowe jest także spostrzeżenie organu, że jeśli inwestor nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości wówczas stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy będzie właściciel (współwłaściciel) nieruchomości oraz jej użytkownik wieczysty. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1358/14 – Lex nr 2034071 i 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2665/14 – Lex nr 2083563). Skarżący, co w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, nie posiadają interesu prawnego uprawniającego ich do bycia stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej przez K. M. na działce nr 341 inwestycji, polegającej na budowie budynku garażowo-gospodarczego. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż nie są oni właścicielami ani współwłaścicielami terenu inwestycji ani też żadnej działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie są oni również użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości, która w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] sygn. akt [...]stanowi wyłączną własność K. M.. Zgodzić się również trzeba z organem orzekającym, że źródłem interesu prawnego skarżących nie jest wynikające ze wspomnianego postanowienia prawo czasowego użytkowania tej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w trakcie postępowania przed tutejszym sądem skarżący nie wskazali normy prawa materialnego, z której wywodzą swój interes prawny w niniejszym postępowaniu. Również żaden z przedłożonych dokumentów nie dowodzi jakoby przysługiwało im jakieś prawo rzeczowe względem nieruchomości nr ewid. 341, położonej w miejscowości D.. Jak zostało to już wcześniej podniesione o posiadaniu przez małżonków G. interesu prawnego nie przesądza fakt uprzedniego uznania ich za strony niniejszego postępowania przez organ I instancji i doręczenia im decyzji o warunkach zabudowy, którą starali się - zresztą nieskutecznie - zakwestionować w drodze odwołania. Wreszcie o posiadaniu interesu prawnego nie decydują zasady sprawiedliwości społecznej, które w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w sytuacji, gdy odwołanie nie pochodziło od stron postępowania administracyjnego Kolegium prawidłowo wydało zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W motywach decyzji organ jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki, które przesądziły o wydaniu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. JK