II SA/Łd 42/09

Dnia 13 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi U. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] znak [...]. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania U. Z. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek S. M. w sprawie przebudowy i użytkowania pawilonu handlowego zlokalizowanego w B. przy ul. A [...], jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw prawnych do jego kontynuacji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i użytkowania pawilonu handlowego zlokalizowanego w B. przy ul. A. [...], jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż w następstwie wniosku S. M. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo – usługowego, którego właścicielem jest A. W. i M. W. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ stwierdził brak podstaw do prowadzenia postępowania i decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] umorzył postępowanie. Tym niemniej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] roku uchylił to rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie kwestionował ustaleń organu I instancji w odniesieniu do legalności rozbiórki schodów oraz użytkowania obiektu. Powodem uchylenia decyzji był brak dokonania przez organ ustaleń dotyczących legalności przebudowy instalacji elektrycznej w obiekcie. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że dokonana przebudowa instalacji elektrycznej w związku z przystosowaniem instalacji elektrycznej dla potrzeb podjętej w lokalu działalności usługowej (solarium), wymagającej zwiększenia mocy przyłączeniowej, wykonana została bez wymaganego prawem zezwolenia organu. Stan taki, zdaniem organu spowodował powstanie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonania przedmiotowej instalacji i dalszego jej bezpiecznego użytkowania. W tym celu najemca lokalu został zobowiązany do złożenia oceny technicznej wykonanej przebudowy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Przedłożona opinia zawiera pozytywną ocenę co do prawidłowości wykonanej instalacji ze wskazaniem, że nadaje się ona do eksploatacji nie stwarzając zagrożenia dla użytkowników. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że uwzględniając całość zebranego materiału dowodowego, ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem dodatkowo przeprowadzonego postępowania, wykazało brak podstaw do prowadzenia postępowania. Od tej decyzji odwołanie wniosła U. Z., w którym zarzucając rażące naruszenie prawa, wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu strona podniosła, że organ I instancji ustalił stan faktyczny potwierdzający wykonanie w drodze samowoli robót budowlanych polegających na wybudowaniu w budynku jedynie instalacji elektrycznej wraz z zamontowaniem skrzynki z urządzeniami pomiarowymi na zewnątrz budynku. Tym niemniej organ pominął fakt, że roboty budowlane, choć wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie spełniają wymogów prawa budowlanego, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Skrzynka z urządzeniami pomiarowymi została zamontowana na północnej ścianie budynku nad działką, która nie stanowi własności inwestora, a organ nie analizował kwestii legitymowaniem się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, zdaniem strony odwołującej się, w sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż budynek handlowy stanowiący własność A. W. i M. W. został wykonany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, znak: [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] roku inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (znak: [...]). Wykonane w obiekcie roboty budowlane polegające na rozbiórce schodów zewnętrznych przeprowadzone zostały na podstawie przyjętego przez właściwy organ zgłoszenia. Następnie organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej nie zostały wymienione w art. 29 – 31 prawa budowlanego, zatem na ich wykonanie inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tryb postępowania dotyczący robót budowlanych innych niż budowa, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia regulują przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Z załączonej do akt oceny technicznej wewnętrznej instalacji elektrycznej wynika, że wykonana instalacja nadaje się do eksploatacji i nie stwarza zagrożenia dla użytkowników. Nadto organ I instancji ustalił, że budynek handlowy został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę i użytkowany jest zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a roboty budowlane dotyczące rozbiórki schodów wykonane zostały na podstawie zgłoszenia. Na tej podstawie organ stwierdził, że roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym. Ustalony stan faktyczny nie daje zatem, w ocenie organu, podstaw do ingerencji na podstawie przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 50 i 51 prawa budowlanego. W konkluzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie został wszczęte na wniosek S. M. zatytułowany "wniosek o wszczęcie postępowania". Treść tego wniosku wskazuje na fakt wykonania robót i prośbę o sprawdzenie legalności ich wykonania. Wniosek nie zawiera innego żądania. Jeżeli zatem wniosek nie obejmował żądania co do rozstrzygnięcia, a ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do ingerencji przez organ nadzoru budowlanego, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję U. Z., zarzucając naruszenie art. 6 – 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wnosząc o jej uchylenie, ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto wskazała, że we wniosku o wszczęcie postępowania S. M. żądał sprawdzenia legalności pozostawienia częściowo nierozebranych schodów wejściowych do podpiwniczenia budynku, a także zmian w elewacji budynku, poprzez wykonanie otworów okiennych na sąsiednią nieruchomość, a także balkonu nad terenem nieruchomości, bez zgody jej właściciela. Nadto w piśmie z dnia [...] roku, stanowiącym uzupełnienie wniosku o wszczęcie postępowania, strona wnioskowała o dokonanie oceny legalności przebudowy instalacji elektrycznej wewnętrznej wraz z zamontowaniem skrzynki zawierającej urządzenia do opomiarowania tej instalacji. Tymczasem organ pominął część tych wniosków. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawując tę kontrolę sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Zobowiązany jest więc do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także tych wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Uwzględnienie skargi następuje natomiast tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie był art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy "w inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to więc orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z tym przypomnieć należy o tym, że w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące, wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005 roku, II OSK 286/05 – Lex nr 190997 i z dnia 21 lutego 2006 roku, I OSK 967/05 – Lex nr 201507; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000, str. 426 – 428; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 577). Przy czym, bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony, która oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku i musi zostać wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. W tym miejscu należy również przypomnieć, że stosownie do treści art. 107 § 1 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja, oprócz oznaczenia organu administracji publicznej, daty wydania, oznaczenia strony lub stron, powołania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl zaś art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym natomiast zgodnie przyjmuje się, że motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia (por. np. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985 roku, SA/Kr 579/85 – ONSA 1985/2/14, GAP 1988/21/44). Zwrócić przy tym należy uwagę, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 – 10 Kodeksu postępowania administracyjnego), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 1998 roku, II SA 96/98, Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 roku, I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 roku, II SA 497/88, ONSA 1989/2/68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 roku, I SA/Lu 380/97, nie publ.). Uwagi te dotyczą decyzji organów obu instancji. W orzecznictwie sądowym nie budzi bowiem wątpliwości, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość i stąd podstawowym zadaniem organu II instancji jest ponowne rozstrzygnięcie danej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 roku, IV SA 385/87, Gospodarka Administracja Państwowa 1987/21/40 i wyrok NSA z dnia 9 października 1992 roku, V SA 137/92, ONSA 1993/1/22). Zatem, z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy, organ II instancji powinien przystąpić do rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było decyzji organu I instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu I instancji. Na organie odwoławczym ciąży więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 1996 roku, SA/Sz 2214/95, z dnia 22 kwietnia 1998 roku, I SA/Lu 21/98, Lex nr 34147, z dnia 4 listopada 1998 roku, I SA/Lu 1056/97, nie publ.). Podkreślić w tym miejscu dodatkowo należy, iż z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (por. np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 roku, II ARN 55/94, OSNP 1995/7/83 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 roku, I SA 1768/99, LEX nr 54171). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż choć decyzje organów obu instancji zawierają elementy merytorycznej oceny niektórych żądań skarżącej oraz uczestnika postępowania – S. M. (wnioskodawcy), zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego, to jednak analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ich uzasadnień prowadzi do wniosku, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W szczególności w wystarczający sposób nie wykazano, iż postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, co miałoby uzasadniać jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wynika bowiem, iż przedmiotem analizy była w zasadzie jedynie kwestia legalności przebudowy pawilonu handlowego położonego w B. przy ul. A [...] na działce nr [...]), stanowiącego obecnie własność A. i M. W. oraz wyburzenia schodów i przebudowy instalacji elektrycznej we wskazanym obiekcie, gdy tymczasem w toku postępowania administracyjnego strona domagała się również przeprowadzenia kontroli i sprawdzenia legalności wybicia otworów okiennych, a nadto instalacji ogrzewania gazowego oraz przewodów wentylacyjnych. Do kwestii tych pomimo, iż mogą one oddziaływać na uzasadniony interes prawny skarżącej i wnioskodawcy, o jakim stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nie odniósł się ani organ I, ani II instancji. Żądanie strony w tym zakresie wynika wprost z pierwotnie złożonego wniosku oraz z jej pisma z dnia [...] roku, w którym w uzupełnieniu wniosku z dnia [...] roku ponadto wnosi o sprawdzenie legalności wykonania w budynku instalacji ogrzewania gazowego (zasilanie z butli gazowej pieca centralnego ogrzewania) oraz sprawdzenia legalności wyprowadzenia przewodów wentylacyjnych z podpiwniczenia budynku przez działkę nr [...] – od strony zachodniej budynku. Obowiązkiem organów obu instancji było przeto wyjaśnienie, czy i kiedy w przedmiotowym obiekcie wykonano instalację ogrzewania gazowego oraz wskazane wyprowadzenie przewodów wentylacyjnych, a w szczególności, czy roboty te wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wystarczające było w okresie ich wykonania zgłoszenie zamiaru wykonania robót i czy inwestor legitymuje się dokumentami potwierdzającymi legalność ich wykonania. Powyższe uwagi odnoszą się również do wybicia otworów okiennych, co zostało już podniesione we wniosku z dnia [...] roku, a zostało całkowicie pominięte przez organy obu instancji. Nie można wykluczyć, iż otwory te wykonane zostały w oparciu o pierwotnie wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu i zatwierdzony projekt budowlany. W aktach sprawy brak jest jednak jakiegokolwiek dokumentu umożliwiającego weryfikację tej hipotezy, zaś S. M. twierdził, iż do wybicia otworów doszło już po zakończeniu budowy. Prowadzi to do wniosku, iż i w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Reasumując Sąd stwierdził, iż przedstawione powyżej uchybienia wskazują na wadliwe przeprowadzenie przez organy administracji obu instancji postępowania oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego z powołaniem się na przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należało ocenić, jako co najmniej przedwczesne. Z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. w związku z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. K.O.