II SA/Łd 42/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. K. i B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A. P. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J.K. i B.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi, układem komunikacji przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż odwołanie od w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli w dniu 12 listopada 2021 r., wskazując w jego treści, iż pomimo posiadanego interesu prawnego do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym wynikającego z faktu położenia należącej do nich nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie zostali zawiadomieni o wszczęciu tego postępowania, nie brali w nim udziału, a wydaniu kwestionowanej odwołaniem decyzji dowiedzieli się dopiero po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ewentualnie o jej zmianę poprzez zmianę (obniżenie) parametrów wnioskowanej inwestycji. Wnosili także o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazując na zasadność wydanego rozstrzygnięcia Kolegium przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wywiodło, iż w przypadku, gdy odwołanie wnoszone jest przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu na prawach strony, i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. Przy czym, co organ podkreślił, w takiej sytuacji stronie pominiętej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją przysługuje uprawnienie dochodzenia swych praw w nadzwyczajnym trybie administracyjny wznowieniu postępowania administracyjnego, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja, w ocenie organu odwoławczego ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący nie byli stronami postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w dniu wniesienia przedmiotowego odwołania wskazana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. była ostateczna. Odnośnie wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Kolegium wskazało, iż uprawnienie to przysługuje stronom postępowania, którym została doręczona decyzja organu I instancji. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K. i B.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucali: - naruszenie art. 127 § 1 w zw. z art. 129 p 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że stronom nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, pomimo jego złożenia w terminie 14 dni od daty powzięcia informacji o wydaniu że o wydaniu kwestionowanej decyzji; - naruszenie art. 129 § 2 w zw. z art. 49a k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżący nie zostali poinformowani o możliwości doręczenia decyzji poprzez obwieszczenie publiczne; - naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niezbadanie, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, co skutkowałoby posiadaniem przez skarżących uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania; - dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy terminu końcowego do wniesienia odwołania mimo, że termin ten nie jest jasno określony z uwagi na doręczenie decyzji w drodze obwieszczenia publicznego, w trybie określonym w art. 49a k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2022 r. uczestnik postępowania – B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wnosiła o oddalenie skargi, przedstawiając na okoliczności powyższego obszerną argumentację, co do braku poosiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga J.K. i B.K. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi J.K. i B.K. uczynili postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyżej powołany przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż bezspornym pomiędzy stronami pozostaje, że skarżący nie brali udziału w zakończonym kwestionowaną odwołaniem ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Nie budzi także wątpliwości Sądu, iż datowane na dzień 12 listopada 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji, zostało wniesione przez skarżących z uchybieniem określonego w art. 129 § 2 k.p.a. - 14 dniowego terminu, którego bieg, wobec zawiadomienia stron prowadzonego postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a., rozpoczął się z dniem 6 października 2020 r. i upłynął w dniu 19 października 2020 r. (k. 207-208 akt administracyjnych). Jak wynika bowiem z treści art. 49 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie przy zawiadomieniach dokonywanych w trybie powołanego wyżej art. 49a k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Przy czym, pomimo wniesienia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie nie stwierdziło, w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania lecz jego niedopuszczalność. Wskazać bowiem należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, wielokrotnie podkreślano, że wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, jest możliwe z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, bowiem wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2021 r., II OSK 118/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1335/19; z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14; z 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14; z 26 stycznia 2015 r., II OSK 1624/13; z 22 maja 2014 r., II OSK 3046/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi, co do naruszenia art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie daty końcowej przewidzianego prawem terminu do wniesienia odwołania, nie zasługują na uwzględnienie. Za chybione uznać należało także zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienia wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W tym zakresie wskazać należy, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Podkreślenia wymaga, iż przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "zainteresowanego". W doktrynie prawa przyjmuje się jednak, iż pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną bądź zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą zatem uczestnicy postępowania (strony, uczestnicy na prawach strony i inni uczestnicy), którzy są "zainteresowani" przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy zatem jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany., LEX/el/ 2022; Roman Hauser, Marek Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021 ,Wydanie 7, C.H. BECK, str. 641). Skoro zatem skarżący nie brali udziału w toczącym się postępowaniu i nie została im doręczona decyzja organu I instancji, co jak już wcześniej wskazano pozostaje bezsporne pomiędzy stronami niniejszego postępowania, to nie mogą oni zostać uznani za osoby "zainteresowane", którym przysługiwałoby prawo do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast kwestia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zakończonym kwestionowaną odwołaniem ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., będzie przedmiotem oceny w toku postępowania wznowieniowego, o którego wszczęcie, co wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący wystąpili wnioskiem z dnia 9 listopada 2021 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. is