II SA/Łd 518/16

Dnia 25 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał J. G. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad K. G., w wysokości 312 zł na okres od 13 kwietnia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r., w wysokości 520 zł miesięcznie na okres od 1 maja 2016 r. do 31 października 2016 r. W odwołaniu od tej decyzji J. G. zakwestionował okres, od którego został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. W jego ocenie specjalny zasiłek opiekuńczy powinien zostać przyznany nie od dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, ale od dnia złożenia wniosku o ustalenie tego prawa. Podkreślił, że opiekuje się żoną, która wymaga całodobowej opieki od 10 lat. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał regulacje art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 6, ust. 7, art. 24 ust. 1 i 3, art. 3 pkt 10, a następnie na podstawie akt sprawy wywiódł, że J. G. w dniu 19 lutego 2016 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną K. G.. Do wniosku załączył wypis orzeczenia lekarza orzecznika ZUS w Ł. z dnia 24 maja 2004 r., z którego wynika, że K. G. od 4 maja 2004 r. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Niezdolność ta spowodowana jest stanem narządu ruchu. Ponadto do wniosku dołączył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, oświadczenie, że nie pobiera emerytury ani renty oraz, że zamieszkuje z osobą, nad którą sprawuje opiekę. Jak wynika z załączonych dokumentów J. G. w okresie od 2 stycznia 2015 r. do 1 stycznia 2016 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Obecnie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Wnioskodawca dołączył także niezbędne dokumenty potwierdzające własną sytuację zawodową oraz dochodową rodziny (zaświadczenia z ZUS i urzędów skarbowych o dochodach i o wysokości odprowadzonych składek na ubezpieczenie zdrowotne i podatku w 2014 r. dotyczące członków rodziny - własne i żony oraz wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej). Materiał dowodowy został uzupełniony o rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 11 marca 2016 r. w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Informacje uzyskane przez pracownika socjalnego potwierdzają, że J. G. sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną żoną. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy – uzasadniał w ocenie Kolegium – wydanie decyzji z dnia [...] W przekonaniu organu II instancji organ I instancji prawidłowo przyznał świadczenia począwszy od dnia 13 kwietnia 2016 r., ponieważ J. G. od tej daty spełnia przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną K. G., legitymującą się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Specjalny zasiłek opiekuńczy uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. - 764 zł (zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r., poz. 1238). Dochód na osobę w rodzinie J. G. za 2014 r. wynosi 396,89 zł i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zatem należało przyznać wnioskowane świadczenie na okres od dnia 13 kwietnia 2016 r. do dnia 31 października 2016 r., co pozostaje w zgodzie z art. 24 ust. 1 w związku z art. 16a ust. 7 u.ś.r. Kolegium zauważyło, iż strona kwestionuje okres, od jakiego został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy podnosząc, że świadczenie winno być przyznane od dnia złożenia wniosku, tj. od 19 lutego 2016 r., a nie od 13 kwietnia 2016 r. Wyjaśniło następnie, że warunkiem przyznania zasiłku opiekuńczego jest spełnienie łącznie przesłanek: osoba sprawująca opiekę nie podejmuje bądź rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i przyczyną tej rezygnacji jest konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie J. G. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej od dnia 13 kwietnia 2016 r., co wynika z Centralnej Ewidencji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, zatem od tego dnia zrezygnował on z innej pracy zarobkowej (działalności gospodarczej) w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną K. G. i od tego dnia przysługuje mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. wniósł o zmianę wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad K. G. od dnia 19 lutego 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 16a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, iż skarżący zrezygnował z zatrudnienia - zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 13 kwietnia 2016 r. pomimo, że działalność gospodarcza skarżącego na dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku była zawieszona i skarżący nie uzyskiwał z tego tytułu żadnego dochodu. Skarżący podniósł, że nie został poinformowany przez organ, iż przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia polegająca m.in. na zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo tego, że wraz z wnioskiem złożył wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, z którego wynikało, iż prowadzona przezeń działalność gospodarcza na dzień złożenia wniosku jest zawieszona. Ponadto skarżący podniósł, że organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 pkt 2 u.ś.r. uznając, iż jedynie zakończenie działalności gospodarczej stanowi w myśl powołanego wyżej przepisu rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Według skarżącego rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu powyższego przepisu stanowić może również zawieszenie działalności gospodarczej w okresie zasiłkowym. Z treści przepisu nie wynika jednoznacznie, aby rezygnacja z zatrudnienia miała charakter trwały - i oznaczała w tym przypadku - zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] przeprowadzona w zakreślonych wyżej granicach wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Według art. 16a ust. 1 u.ś.r., który stanowi podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (art. 16a ust. 2 u.ś.r.). Ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 u.ś.r.). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. J. G. bez wątpienia opiekuje się niepełnosprawną żoną K. G., trwale niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w Ł. z dnia [...] Rodzina spełnia również kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia, ponieważ jak poprawnie ustaliły organy obu instancji dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy za 2014 r. wynosił 396,89 zł i nie przekroczył kwoty 764 zł, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.ś.r. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r., poz. 1238). J. G. do wniosku o przyznanie zasiłku, złożonego w dniu 19 lutego 2016 r. dołączył między innymi wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że z dniem 5 maja 2014 r. zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej. Podpisał również oświadczenie, że nie jest zatrudniony, ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. W okresie od dnia 2 stycznia 2015 r. do dnia 1 stycznia 2016 r. J. G. pobierał zasiłek dla bezrobotnych, zaś w dacie składania wniosku był zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z dniem 13 kwietnia 2016 r. skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, którą wykreślono z rejestru CEDG z dniem 14 kwietnia 2016 r. Na tej podstawie organy administracyjne przyznały J. G. zasiłek opiekuńczy uznając, że dopiero z dniem 13 kwietnia 2016 r. spełnione zostały warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tej sprawie spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy - jak twierdzi organ - pod pojęciem rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jako przesłanki materialnoprawnej warunkującej przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. należy rozumieć wyłącznie zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej, czy też - jak twierdzi skarżący - rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest również zawieszenie działalności gospodarczej. Wyjaśnienie tej kwestii ma bowiem kluczowe znaczenie dla ustalenia, od kiedy (z jaką datą) skarżący spełniał warunki do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy od dnia złożenia wniosku - 19 lutego 2016 r. (bowiem już w tej dacie działalność była zawieszona), czy od dnia zaprzestania działalności gospodarczej, co miało miejsce w dniu 13 kwietnia 2016 r., jak orzekł organ w wydanej decyzji. W ocenie sądu rację ma skarżący wywodząc, że rezygnacją z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej jest także zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Według art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 584) – w skrócie "u.s.d.g.", przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres wskazany w tym przepisie, natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 u.s.d.g. w okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Mając zatem na uwadze skutki, jakie wynikają z zawieszenia działalności gospodarczej, a więc faktyczną rezygnację z wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej oraz utratę dochodu z tego tytułu osiąganego, tutejszy sąd stoi na stanowisku, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej może być uznane za rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Taki zresztą kierunek wykładni prezentowany jest obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym w głównej mierze na gruncie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., który w swojej hipotezie zawiera identyczną, jak w art. 16a u.ś.r., przesłankę rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Olsztynie z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 1023/10, Warszawie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 290/11 i z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1596/12, we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 283/14, Szczecinie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 585/13, Gliwicach z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 106/11, Rzeszowie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1015/13, Poznaniu z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 971/14 – dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach sprawy niniejszej J. G., o czym była mowa na wstępie rozważań, w dacie składania wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc w dniu 19 lutego 2016 r. był osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Okres zawieszenia działalności gospodarczej skarżącego trwał od maja 2014 r. i nie doprowadził do jej podjęcia na nowo, ale do formalnego zakończenia w dniu 13 kwietnia 2016 r. W związku z powyższym wydanie decyzji o przyznaniu rzeczonego świadczenia począwszy od dnia 13 kwietnia 2016 r., kiedy to skarżący zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej nastąpiło z naruszeniem art. 16a ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. w zw. z art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r., które miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 138 § 1 k.p.a. sąd uznał za wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i orzec co do należnego świadczenia za okres wcześniejszy po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. Z tych względów sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. a.tp.