II SA/Łd 52/12

Dnia 7 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.), art. 16 ust. 6, art. 23, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058), zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...], nr [...] przyznającą M. K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny poprzez przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 października 2006 r. Świadczenia za okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2006 r. zostały wypłacone M. K. na podstawie decyzji zmienionej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżąca z chwilą osiągnięcia 75 roku życia, t.j. 13 listopada 2006 r. nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego, a tym samym, zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nienależnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny. Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, złożyła M. K.. Zaskarżyła ona decyzję w całości, zarzucając brak pouczenia przez organ administracji o braku prawa do pobierania świadczeń w związku z wystąpieniem zmian, mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego - przy niewskazaniu, jakiego rodzaju okoliczności mają wpływ na brak prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w dacie wydawania powołanej decyzji organ miał wiedzę o okolicznościach skutkujących brakiem prawa do pobierania zasiłku. Ponadto, zarzuciła przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2006 r. bezterminowo w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji organ miał wiedzę, iż zasiłek pielęgnacyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami może być przyznany na okres od 1 września 2006 r. do 31 października 2006 r.. Dodatkowo wskazała, że w pierwszej części pouczenia organ powołał się na treść art. 24 ust 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie skutków utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, jak również powołał się na unormowania dotyczące ponownego uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności, przy czym, zdaniem odwołującej się, w przedmiotowej sprawie żadna z przesłanek przywołanych w art. 24 ust 3a i 3b nie zaistniała. Podniosła też, że druga część pouczenia jest tak ogólnikowa, że uniemożliwia przyjęcie, iż świadczeniobiorca ma wiedzę, o jakiego rodzaju zmianach ma powiadomić Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Zdaniem odwołującej się treść pouczenia powinna być dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. M. K. stwierdziła również w odwołaniu, że organ nie pouczył jej o treści art. 30 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli o tym, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne obowiązana jest do jego zwrotu oraz nie poinformował o brzmieniu art. 30 ust 2 pkt. 1 definiującego pojęcie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Dodała też, że w jej przypadku nie są spełnione przesłanki z art. 30 ust 2 pkt 1 - 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W opinii odwołującej się w niniejszej sprawie nie została spełniona też żadna przesłanka z art. 32 ust. 1 a ustawy, bowiem nie można uznać pobranego przez nią świadczenia za nienależne, a tym samym zmiana decyzji nastąpiła wbrew prawu. M. K. stwierdziła też, że w przedmiotowej sprawie nastąpiły inne ustalenia faktyczne, przy takim stanie faktycznym i prawnym jak w 2006 r., a tym samym nastąpiła odmienna ocena tych samych dowodów co jest sprzeczne z Konstytucją. Dodała też, że organ naruszył art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie jej o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło jej wzięcie aktywnego udziału w czynnościach, składanie wniosków dowodowych, a tym samym należytą ochronę praw. Podsumowując M. K. uznała, że w jej sprawie nastąpiło przerzucenie odpowiedzialności organu na świadczeniobiorcę, co narusza art. 2 Konstytucji, czyli zasadę zaufania obywateli do państwa. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na postawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2, art. 123 K.p.a. przywróciło M. K. termin do wniesienia odwołania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczenia i zasady wypłaty, zatem ani organ l instancji, ani Kolegium nie mogą, z pominięciem przepisów prawa nie kwestionować prawa do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w momencie, gdy strona pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto dodał, że organ l instancji przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo, bo tak stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W związku z tym, że w stosunku do M. K. orzeczony został na stałe znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym, to organ l instancji, zgodnie z przepisami prawa przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony. Kolegium stwierdziło też, że w sprawie bezsprzecznie zachodzą przesłanki określone w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zasiłek pielęgnacyjny został przez odwołującą się pobrany nienależnie, to znaczy wypłacony został mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych. Organ dodał, że wniosek z dnia [...] o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawczynię zawierał pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. K., zaskarżając ją w całości i powielając w zasadzie argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16 zamiast art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zarzuciła też, że nie można uznać za wiążące dla strony pouczenie zawarte we wniosku z dnia [...] o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pouczenie to zostało zamieszczone w dokumencie wcześniejszym niż decyzja. Skarżąca podniosła też, że organy administracji nie podały podstawy prawnej decyzji w zakresie potrącenia, egzekucji oraz podstawy wyliczenia odsetek, nie wskazały też od jakich dat naliczone zostały odsetki za poszczególne okresy, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości w zakresie wysokości naliczonych odsetek. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i ewentualnie I instancji, o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, zwolnienie od kosztów sądowych oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. powielając argumentację zawartą w decyzjach I i II instancji, uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego kryterium sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia przepisów w sposób, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], który zmienił decyzję własną z dnia [...], zmienioną decyzją tego organu z dnia [...], w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i postanowił przyznać zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005r. do dnia 31 października 2006 r. W ocenie sądu, analiza argumentacji organów w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, prowadzi do uzasadnionego wniosku, iż organy te uznały, że stronie skarżącej od dnia 1 listopada 2006 r. nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ jest ona uprawniona do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego, czyli zachodzi sytuacja określona w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączająca prawo skarżącej do tego świadczenia. Na wstępie należy wskazać, iż podstawowym uchybieniem organu I jak i II instancji jest wadliwa wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wypracowane stanowisko doktryny i judykatury nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż na podstawie art. 32 ust. 1 w/w ustawy, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 w/w ustawy decyzji przyznającej świadczenie. Decyzja weryfikująca, wydana w oparciu o art. 32 w/w ustawy, jest aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009r., sygn.akt I OSK 535/08; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1035/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2011r., sygn.akt II SA/Łd 288/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r., sygn.akt II SA/Łd 616/11 – publikowany w Centralnej BAZIE Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., w sprawie sygn. akt I OSK 535/08, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie orzekał w sprawie, w której przyznano świadczenie na określony, zamknięty czas (jednego roku). Istotna jest jednak ta część rozważań, w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można zmienić czasu przyznania świadczenia, o ile już ten czas upłynął, czyli ponownie orzec o świadczeniu, przyznając je na okres krótszy niż ten, który upłynął przed wydaniem decyzji w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie znajduje uzasadnienia prawnego wobec przywołanej wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia na podstawie omawianego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwe jest tylko wówczas, gdy decyzja w przedmiocie przyznanego zasiłku pozostaje w obrocie prawnym i nie została wykonana w całości. Dotyczy to sytuacji, gdy świadczenie zostało przyznane stronie bezterminowo, bądź wówczas, gdy z chwilą wydania decyzji w trybie art. 32 tej ustawy nie upłynął jeszcze termin, na jaki świadczenie zostało przyznane. W ocenie Sądu nie było również uprawnione przywołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 163 K.p.a., a to z tego względu, że przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 października 2008r., sygn. akt II SA/Ke 423/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011r., sygn. akt II SA/Łd 616/11 – publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei argumentacja skargi, zasadzająca się na dobrej woli i braku winy po stronie skarżącej pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Mogą natomiast być przedmiotem rozważań organów administracji w toku ewentualnie prowadzonego postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ oparł się wyłącznie na ustaleniu, iż z dniem 13 listopada 2006 r. skarżąca ukończyła 75 rok życia, a zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Uznano tak z tego względu, iż stosownie do art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Pamiętać natomiast trzeba, iż zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny to rodzajowo odmienne świadczenia, dla których uzyskania ustawodawca określił odmienne wymogi. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny charakter pomocowy. Celem każdego z tych świadczeń jest zatem częściowa rekompensata kosztów związanych z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, kosztów związanych albo z niepełnosprawnością, albo z określonym wiekiem. Istotne jest przy tym, iż jak wynika z przywołanych norm prawnych osoba, której przyznany został zasiłek pielęgnacyjny, traci to uprawnienie wraz z ukończeniem 75 roku życia, gdyż od tego czasu uprawniona jest do dodatku pielęgnacyjnego. Taka regulacja powoduje, iż nie dochodzi do zbiegu prawa do tych dwu odmiennych świadczeń. Nakłada jednocześnie na organy administracji obowiązek należytego zbadania, wnikliwego ustalenia, kiedy osoba uprawniona ukończyła 75 rok życia i w szczególności, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od jakiego okresu. W niniejszej sprawie organ ustalił wprawdzie, iż skarżąca ukończyła 75 rok życia z dniem 13 października 2006 r., niemniej na tym zakończył gromadzenie materiału dowodowego, który winien odzwierciedlać przyjęty stan faktyczny. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wypracowane stanowisko judykatury, iż okoliczność posiadania uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego ma charakter kluczowy dla rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Należało zatem w sposób nie budzący wątpliwości wykluczyć lub dowieść istnienia tej okoliczności. Organ powinien ustalić, czy wydana została przez ZUS decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego oraz decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Potwierdzenie, czy danej osobie przysługuje świadczenie wynikające z przepisów ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także ustalenie, jakie są składniki tego świadczenia, a w szczególności czy świadczenie to obejmuje także dodatek pielęgnacyjny, powinno opierać się przede wszystkim na decyzji wydanej na podstawie tej ustawy (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 września 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1120/10 oraz z dnia 10 września 2010r., sygn.akt I SA/Wa 1505/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pełni uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu w powyższym zakresie było co najmniej przedwczesne i z pewnością nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy. Takie ustalenia prowadzą niewątpliwie do postawienia organom administracji publicznej obu instancji w pełni zasadnego zarzuty naruszenia podstawowych zasad procesowych, sprecyzowanych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ winien przeprowadzić postępowanie w sposób, który wyeliminuje błędy, uwzględniając zawarte w uzasadnieniu wyroku wytyczne. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. n.k.