II SA/Łd 526/14

Dnia 8 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. M., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie zwrotu części nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł – w punkcie pierwszym – o zwrocie części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 52, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 10 października 1972r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, oznaczonej obecnie jako działka nr 27/46, obręb [...] przy ul. A 58/58a, stanowiącej własność Gminy Miasto Ł. na rzecz A. F. i B. M. w udziałach wynoszących po ½ całości. W punkcie drugim decyzji organ orzekł o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 52, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 10 października 1972r., sporządzonej w formie aktu notarialnego. Natomiast w punkcie trzecim decyzji organ orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta Ł. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości opisanej w punkcie pierwszym decyzji, ustalonego proporcjonalnie do zwracanej powierzchni nieruchomości, pomniejszonego o kwotę równą spadkowi wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, w wysokości 14.966,02zł. Natomiast w punkcie czwartym – zobowiązał do zwrotu przez A. F. kwoty 7.483,01zł oraz B. M. kwoty 7.483,01zł na rzecz Gminy Miasta Ł. z tytułu odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 142 w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4 i ust. 6, art. 217 ust. 2, art. 95 pkt 4 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka nr 27/46 stanowi część nabytej aktem notarialnym z dnia 10 października 1972r. nieruchomości oznaczonej numerem 11. Grunt nabyty został na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ulicy, jednakże organ porównując projekt budowy drogi oraz obecny sposób zagospodarowania nieruchomości stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Projektowane przedłużenie ul. Bj wprawdzie powstało ale nie na wywłaszczonej nieruchomości. Z tych względów wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Starosta [...] wyjaśnił także, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części pociąga za sobą obowiązek zwrotu na rzecz jej właściciela zapłaconej za nieruchomość sumy pieniężnej. Kwestionując powyższą decyzję B. M. złożył odwołanie podnosząc w jego treści, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnie wyceny wartości odszkodowania, które winno zostać zwrócone na rzecz gminy. Zdaniem odwołującego, organ zastosował błędną metodę wyceny odszkodowania, niezgodną z opinią biegłego. W ocenie odwołującego kwota odszkodowania do zwrotu powinna wynosić 4.697zł.. Pismem z dnia 23 stycznia 2014r. B. M. oświadczył, iż cofa odwołanie. Jednakże Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 123 i art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – orzekł o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania. Po czym – przywołaną na wstępie decyzją – po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż umową sprzedaży z dnia 10 października 1972r. nabyto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 54, oznaczoną jako działka nr 7/2, o powierzchni 1.719m2 oraz nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 52, oznaczoną jako działka nr 11 o powierzchni 3.539m2. Nieruchomości te stanowiły współwłasność B. M. oraz A. M., a ich nabycie nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Pismem z dnia 28 grudnia 2007r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił A. F. oraz B. M. o zamiarze zbycia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 58 – 58a, oznaczonej jako działka nr 27/43 oraz o możliwości złożenia wniosku o zwrot tego gruntu, w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia. W odpowiedzi na to zawiadomienie, z zachowaniem wskazanego terminu, A. F. oraz B. M. wystąpili o zwrot wywłaszczonego gruntu. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy dotyczące zwrotu stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda zwrócił uwagę, iż w treści aktu notarialnego, mocą którego nabyto na rzecz Skarbu Państwa sporną nieruchomość, zostało wskazane, iż grunty zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] położone są w całości w granicach lokalizacji szczegółowej dla ul. C w Ł. na odcinku ulic: D – A. Z załącznika graficznego do tej decyzji pt. "Projekt koncepcyjny przebicia ul. C od trasy N-S ul. A do ul. D" wynika, iż przez działkę nr 11 (której część stanowi działka nr 27/43, objęta roszczeniem o zwrot) przebiegać miała ul. B – projektowana jezdnia oraz ciągi piesze. W tym miejscu organ podkreślił, iż postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] Starosta [...] wyznaczony został do rozpatrzenia wniosków A. F. oraz B. M. o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 27/43. Zauważając, iż tylko część wskazanej działki odpowiada wywłaszczonej aktem notarialnym działce nr 11 (pozostała część odpowiada dawnej działce nr 10) organ napisał, że przedmiotem rozstrzygnięcia mogła być zatem wyłącznie część działki nr 27/43 położona w granicach wywłaszczonej działki nr 11, co do pozostałej części nieruchomości oznaczonej obecnie nr 27/43 postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Dalej organ wskazał, iż podstawową kwestią wymagającą ustalenia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ocena zasadności roszczenia w kontekście przesłanki, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Tymczasem Starosta [...] wskazał, iż wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, projektowane przedłużenie ul. C wprawdzie powstało, ale nie na wywłaszczonej nieruchomości, dlatego organ ocenił, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W protokole z oględzin nieruchomości w dniu 3 kwietnia 2009r. zapisano, iż część działki nr 27/43 jest ogrodzona i znajdują się na niej urządzenia techniczne i konstrukcje metalowe, zaś pozostała część działki jest nieogrodzona i niezagospodarowana. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że cała wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Dalej organ wskazał, iż ze zgromadzonych w sprawie materiałów oraz z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie można wywieść, dlaczego zwrotowi na rzecz byłych właścicieli podlega wyłącznie część działki. Dla Wojewody nie jest wyjaśnione, czy przeszkodą do zwrotu pozostałej części są znajdujące się tam urządzenia techniczne i konstrukcje metalowe. Brak wyjaśnienia tych okoliczności – w ocenie Wojewody – stanowiąc naruszenie art. 7, a także art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., skutkuje wadliwością decyzji. W tym miejscu organ odwoławczy zasygnalizował także konieczność potwierdzenia tożsamości osób występujących z wnioskiem o zwrot nieruchomości z właścicielami gruntu. Dalej organ wskazał, iż zwrot wywłaszczonej nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego odszkodowania, a dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi w sprawie został sporządzony w dniu 14 listopada 2012r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak zaakcentował Wojewoda, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że działka nr 27/43 na dzień sporządzenia aktu notarialnego przeznaczona była pod drogę, jednakże rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym określił przeznaczenie spornej działki jako teren rolny, co świadczy o nieprawidłowości sporządzonej wyceny. Ponadto zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n. przy wycenie nieruchomości nie uwzględnia się zmian w otoczeniu nieruchomości, czego rzeczoznawca nie zastosował w sprawie. Biorąc pod uwagę cechę, jaką jest dojazd do nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił zmiany, jakie nastąpiły w otoczeniu nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co jest sprzeczne z wymienionymi przepisami. W ocenie organu odwoławczego bezpośredni dostęp do drogi publicznej wynika bowiem ze zmian, jakie zaszły w otoczeniu nieruchomości. Nadto organ odwoławczy dostrzegł, iż operat szacunkowy jest wewnętrznie sprzeczny. Wyliczając wartość rynkową działki nr 27/46 na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu biegły wskazał, iż wpływ na nią mają cechy takie jak: lokalizacja ogólna, powierzchnia nieruchomości, kształt nieruchomości oraz dojazd do nieruchomości. Biegły zaznaczył, iż w wycenie nie wzięto pod uwagę takiej cechy jak dostęp do mediów, bowiem nie jest to parametr cenotwórczy. Wyliczone z uwzględnieniem wskazanych cech wartości nieruchomości według stanu na dzień wywłaszczenia oraz według stanu na dzień zwrotu wyniosły odpowiednio 20.610zł oraz 22.850zł. Porównanie tych kwot sugeruje, iż nastąpiło zwiększenie wartości, tymczasem, w dalszej części operatu rzeczoznawca wskazał, iż nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości z uwagi na przebiegające przez nią linie kablowe oraz sieć wodociągową, które we wcześniejszych ustaleniach nie miały wpływu na wartość gruntu. Niezrozumiałe dla organu odwoławczego jest określenie wartości służebności przesyłu linii kablowych i sieci wodociągowej w celu określenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Sporny grunt nie jest bowiem obciążony żadnym ograniczonym prawem rzeczowym. Zdaniem organu odwoławczego, nie można mówić o wpływie nieistniejących ograniczonych praw rzeczowych na wartość nieruchomości. Nadto, przedmiotowa opinia straciła aktualność stosownie do regulacji art. 156 ust. 3 u.g.n.. Z tych powodów Wojewoda [...] wskazał, iż operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2012r. nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz gminy. Jednocześnie zaznaczając, iż nie jest możliwe poprawienie operatu w trakcie postępowania odwoławczego, bowiem operat jest podstawowym dokumentem, na którym opiera się decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zatem strona musi mieć zagwarantowane prawo do zapoznania się z nim i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Konkludując dotychczasowe uwagi Wojewoda zaakcentował, iż kwestionowana w odwołaniu decyzja Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję B. M. wnosząc o jej uchylenie wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie autora skargi, w sprawie doszło do naruszenia art. 137 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż cofnięcie odwołania prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, w sytuacji, gdy pierwotna decyzja wydana przez Starostę [...] odpowiadała prawu, gdyż została wydana w oparciu o rzetelną opinię biegłego rzeczoznawcy, zaś jedyne jej uchybienie – wskazane w odwołaniu – dotyczyło przyjęcia przez organ orzekający zawyżonej wysokości odszkodowania. Uchybienia, na które wskazuje Wojewoda [...] nie odpowiadają prawdzie, gdyż rzeczoznawca skorygował oraz uaktualnił swoją opinię i w finalnej wersji rzeczona opinia odpowiadała prawu, o czym świadczy fakt, iż organ administracji (Starosta [...]) w razie stwierdzenia błędów w operacie powinien był wystąpić o ocenę prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co jednak nie nastąpiło. Przy stwierdzeniu zaś, że decyzja dotyczy części działki, która nie stanowiła własności wywłaszczonych organ odwoławczy władny był w tej części umorzyć postępowanie, nie zachodziła tym samym konieczność przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem B. M. organ naruszył także przepis art. 139 K.p.a., bowiem wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej przy jednoczesnym niewykazaniu przesłanek świadczących o tym, iż decyzja pierwszoinstancyjna, od której odmówiono cofnięcia odwołania w sposób rażący narusza prawo lub interes społeczny. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż poważne wątpliwości budzi już sam fakt uchylenia decyzji w całości, w sytuacji, gdy odwołanie wnosił wyłącznie jeden z wnioskodawców – tj. B. M., zaś A. F. nie zaskarżyła skutecznie decyzji. W dalszej kolejności B. M. zauważył, iż organ odwoławczy dwukrotnie naruszył przepisy procedury – najpierw bezpodstawnie odmawiając uwzględnienia cofnięcia odwołania przez stronę naruszając generalną zasadę, zgodnie z którą dysponentem odwołania jest osoba je składająca, powołując się na kwestię zaistnienia naruszenia prawa przy wydawaniu pierwotnej decyzji, nie mając ku temu rzeczywistych podstaw w sytuacji, gdy decyzja została wydana po przeprowadzeniu rzetelnego i szczegółowego postępowania administracyjnego i w oparciu o opinię biegłego, która to opinia nie została skutecznie podważona ani przez organ, ani przez wnioskodawców. Po raz wtóry organ odwoławczy naruszył przepisy proceduralne ignorując zasadę reformationis in peius orzekając w sposób oczywiście sprzeczny z wolą i interesem odwołującego, nie wykazując, iż w sprawie doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym lub też, że pierwotna decyzja rażąco naruszałaby interes społeczny. Organ odwoławczy uzasadnił swoją decyzję analogicznie jak postanowienie o odmowie cofnięcia odwołania – prezentując wyłącznie pogląd zgodnie, z którym decyzja zapadła z naruszeniem prawa i jako taka nie powinna się ostać. W obliczu niewykazania spełnienia przesłanek o których mowa w art. 139 K.p.a. skarżący uznał, iż decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem prawa proceduralnego. Zdaniem autora skargi, decyzja kasacyjna może naruszać regułę reformationis in peius, bowiem w sytuacji gdy w ponownie prowadzonym postępowaniu zapadnie decyzja niekorzystna dla skarżącego, nie jest on w żaden sposób chroniony przed wydaniem niekorzystnego rozstrzygnięcia. Biorąc zaś pod uwagę sugestie zawarte w decyzji Wojewody [...] wysoce prawdopodobne jest, że w wyniku powtórnego postępowania zapadnie decyzja mniej korzystna, niż ta pierwotnie zaskarżona. Nadto, drugi uczestnik postępowania – A. F. nie kwestionowała decyzji pierwszoinstancyjnej uznając ją za zgodną z prawem i swoimi interesem. Niezależnie od powyższych zarzutów autor skargi wyjaśnił, iż nie ma racji Wojewoda [...] również w zakresie tego, iż decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa. Opinia rzeczoznawcy, którą kwestionuje organ odwoławczy, nie została skutecznie podważona w toku postępowania przed Starostą [...]. Tymczasem zarówno strony, jak i organ miały możliwość poddania tego operatu pod osąd organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, z której to możliwości nie skorzystano. Nie jest także trafne kwestionowanie operatu od strony formalnej, w której organ odwoławczy wskazał, iż operat datowany jest na dzień 14 listopada 2012r. nie powinien być wykorzystany na potrzeby wydania decyzji w dniu [...]. W dacie wydania decyzji nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy ważności operatu, a to, że w momencie wydawania decyzji przez organ drugiej instancji minęło więcej niż 12 miesięcy od sporządzenia operatu, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nadto operat – zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. – może być wykorzystywany po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy mógł o takie potwierdzenie wystąpić, czego jednakowoż nie zrobił. W zakresie natomiast wątpliwości co do tego czy część nieruchomości objęta decyzją stanowiła własność B. M. i A. F. skarżący zauważył, iż w tym zakresie Wojewoda [...] władny był umorzyć postępowanie po wykazaniu, iż rzeczywiście decyzją została objęta większa część nieruchomości niż być powinna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zgodnie z art. 137 K.p.a. wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. Wstępna kontrola decyzji Starosty [...] wykazała, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego, co potwierdzono w wydanej przez organ odwoławczy decyzji. W sprawie spełnione zostały zatem przesłanki odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania, zatem zarzut naruszenia art. 137 K.p.a. jest bezzasadny. Wprawdzie w odwołaniu kwestionowana była jedynie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, ale organ odwoławczy nie jest związany zarzutami odwołania, a jedną z głównych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji, operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz gminy. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia wyrażonego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius organ wyjaśnił, iż może on zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć merytorycznych, nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Jeżeli jednak dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ drugiej instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując zatem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. W realiach niniejszego postępowania należy wskazać, iż dostrzeżone i wyartykułowane przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego, dyskwalifikują decyzję wydaną przez ten organ i tym samym przekreślają możliwości rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty. Powyższe okoliczności – dostrzeżone i należycie ocenione przez organ odwoławczy z zastrzeżeniami przedstawionymi w dalszej części rozważań – należy wskazać jako zasadnicze usprawiedliwienie dla wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej. Ponadto należy także zauważyć, iż zebrany w postępowaniu przed organem pierwszoinstancyjnym materiał dowodowy wymaga uzupełniania w zakresie, który uniemożliwiał organowi odwoławczemu zastosowanie w sprawie art. 136 K.p.a.. Przechodząc do oceny okoliczności, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ewentualnych rozliczeń w tym zakresie. Zagadnienie to zostało uregulowane w powoływanej już wcześniej ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n.. W art. 136 ust. 3 u.g.n. sformułowane zostały warunki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i tak – po pierwsze – zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (rozumiana w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 137 u.g.n.) oraz – po drugie – zwrot odszkodowania za wywłaszczenie lub zwrot nieruchomości zamiennej. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji, czyli Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wyznaczony do załatwienia sprawy na mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] uznając, iż część nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, decyzją z dnia [...] dokonał zwrotu na rzecz skarżącego – B. M. oraz A. F. określonej części nieruchomości, odmówił zwrotu pozostałej części gruntu oraz zobowiązał osoby, na rzecz których nastąpił zwrot gruntu, do zwrotu gminie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie B. M. w pierwszej kolejności zakwestionował określoną do zwrotu wnioskodawcom część wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie podstawą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest okoliczność, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 u.g.n.). Cel wywłaszczenia wynikający z decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] był określony jako budowa ul. C na odcinku ulic D – A. Tymczasem stan faktyczny istniejący w chwili obecnej potwierdza, że tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i co więcej nie został on zrealizowany na terenie całej działki nr 27/43 położonej w granicach wywłaszczonej działki nr 11. Niemniej jednak organ pierwszej instancji przeznaczył do zwrotu tylko część działki odpowiadającej dawnej działce nr 11. Z tego powodu, jak słusznie dostrzegł Wojewoda, kwestionowana w odwołaniu decyzja nie odpowiada prawu i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. Wojewoda podkreślił, że z decyzji pierwszoinstancyjnej i z dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie można wywieść dlaczego zwrotowi na rzecz byłych współwłaścicieli podlegać miała wyłącznie część działki. Uchybienie w tym zakresie, zdaniem sądu, skutecznie podważa treść decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem opisana okoliczność wymaga dokładnego wyjaśnienia. Jednocześnie wyjaśnienie tejże okoliczności (i możliwa w związku z tym zmiana obszaru nieruchomości, która podlegała będzie zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nieruchomości) przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.. Dodatkowe postępowanie prowadzone w trybie przywołanego przepisu ma mieć charakter uzupełniający, a za takowy trudno uznać okoliczność podstawową w sprawie, jaką jest ustalenie zakresu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, zatem która ma zostać przeznaczona do zwrotu. Powyższe uchybienie uzupełnić wypada o zarzut, iż nieprecyzyjne określenie w decyzji pierwszoinstancyjnej części nieruchomości przeznaczonej do zwrotu wywłaszczonym właścicielom, skutkuje także tym, że takie rozstrzygnięcie jest niewykonalne. Innymi słowy, sentencja decyzji Starosty [...] jest tak sformułowana, że nie można określić, która część wywłaszczonej nieruchomości wróci do prawowitych właścicieli przede wszystkim z tego powodu, iż decyzja ta odwołuje się do projektowanego dopiero podziału zwracanej nieruchomości. Druga grupa powodów, dla których Wojewoda [...] wyeliminował z obrotu prawnego zakwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie Starosty [...], to zarzuty skierowane do operatu szacunkowego przygotowanego na zlecenie organu pierwszej instancji, a który to operat stanowi podstawę ustalenia odszkodowania, do którego zwrotu zobowiązani zostali wnioskodawcy. Przedstawione przez Wojewodę argumenty, które w jego ocenie dyskwalifikujące przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, tylko w części zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu zaakcentować wypada, iż ten, komu zwracana jest wywłaszczona nieruchomość lub jej część, ma obowiązek zwrotu otrzymanego odszkodowania oraz zwrotu nieruchomości zamiennej (jeżeli taka została w ramach odszkodowania przyznana). Ustalenie wysokości odszkodowania, które strona postępowania powinna zwrócić podmiotowi publicznoprawnemu w zamian za uzyskaną, a uprzednio wywłaszczoną nieruchomość, następuje w drodze operatu szacunkowego przygotowanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zarówno organ (organy obu instancji), jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego, co dotyczy także podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, ze może on działać w sposób dowolny. Operat stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, gdyż sam nie może usuwać tych wątpliwości co do treści, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, ani samodzielnie ustalać wartość nieruchomości (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lutego 2013r., w sprawie II SA/Łd 1022/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przede wszystkim – jak wskazał organ odwoławczy – zgodnie z przepisem art. 140 ust. 4 in fine u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się także skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Powyższą regulację uzupełnia przepis § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), który wskazuje, iż przy ustalaniu stopnia zmniejszenia albo zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się wyłącznie zmianę stanu nieruchomości spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. W sprawie nie jest objęta sporem okoliczność, iż nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę drogi, ale przed wywłaszczeniem grunt był użytkowany rolniczo i taki też sposób faktycznego użytkowania gruntu przyjął rzeczoznawca majątkowy, co w ocenie sądu uznać należy za prawidłowe. W tym zakresie nie ma racji Wojewoda uznając, że przeznaczenie działki należy określić z uwzględnieniem treści aktu notarialnego, w którym grunt ten został przeznaczony pod drogę, czy z przepisu nieobowiązującego miejscowego planu, który również wskazywał drogowe przeznaczenie nieruchomości wywłaszczanego gruntu. Skoro grunt ten nigdy nie stanowił drogi, a aktualnie nie ma prawa miejscowego, które na cel drogowy przeznaczałoby przedmiotową cześć wywłaszczonej nieruchomości, to bezpodstawne jest stanowisko Wojewody w powyższym zakresie. Niewątpliwie przez teren nieruchomości przebiegają media, ale – jak słusznie podkreślił Wojewoda [...] – nie ma formalnie ustanowionej na gruncie odpowiedniej służebności. Okoliczność taka nie oznacza jednak, że wartość gruntu nie uległa zmianie na skutek lokalizacji mediów, bowiem przebiegające media ograniczając możliwość zagospodarowania nieruchomości obniżają wartość gruntu, co słusznie dostrzegł rzeczoznawca majątkowy i dał temu wyraz w treści przygotowanego operatu szacunkowego. Zarzuty sformułowane przez Wojewodę [...] uzupełnić wypada o uwagę dotyczącą waloryzacji odszkodowania. Przepis art. 140 ust. 2 u.g.n. wprowadza obowiązek waloryzacji odszkodowania, jakie ma zostać zwrócone podmiotowi publicznoprawnemu. Waloryzacja ma się odbywać zgodnie z art. 5 u.g.n., ale omawiany przepis wyznaczył maksymalną wysokość zwracanego odszkodowania – nie może ono być wyższe od wartości rynkowej nieruchomości w dniu jej zwrotu albo od wartości odtworzeniowej nieruchomości w tym dniu (jeśli wartości rynkowej nieruchomości nie da się określić). W związku z tym starosta orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 u.g.n., ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie do porównania tych dwóch wartości (zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości) w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone. Bezspornie w sprawie wartość odszkodowania wynikająca z operatu szacunkowego została przez organ pierwszej instancji zwaloryzowana, jednak – czego nie dostrzegł Wojewoda – próżno szukać w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] wytłumaczenia dla przeprowadzonego procesu waloryzacji. Organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowania zobowiązany będzie do dokładnego przedstawienia procesu waloryzacji odszkodowania, które zobowiązani są zwrócić wywłaszczeni właściciele nieruchomości. W konkluzji należy wyjaśnić także, iż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.. Przy czym termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu pierwszej instancji, ale również organu odwoławczego. Jednocześnie brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2012r., w sprawie II OSK 1058/11 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010r., w sprawie I SA/Wa 1345/10 oraz z dnia 22 kwietnia 2010r., w sprawie I SA/Wa 14/10 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W sprawie nie ulega wątpliwości, iż operat sporządzony został w dniu 14 listopada 2012r., a decyzja pierwszoinstancyjna datowana jest na dzień [...]. W tej sytuacji operat – w dacie orzekania przez organ odwoławczy – utracił już swoją aktualność i nie mógł więc stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu opisane okoliczności, jak słusznie ocenił Wojewoda [...], stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej. Niewątpliwie sąd nie podzielił wszystkich zarzutów i wątpliwości wyartykułowanych w decyzji odwoławczego, co jednak nie wpływało na ocenę, iż wydana przez organ drugiej instancji decyzja odpowiadała prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść wypada, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Niewątpliwie w toku postępowania administracyjnego wniesione przez B. M. odwołanie zostało przez niego cofnięte. Oświadczenia o cofnięciu odwołania jednak Wojewoda nie uwzględnił, czemu dał wyraz z postanowieniu z dnia [...] wydanym w trybie art. 137 K.p.a.. Przepis ten stanowi, iż strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jednak organ ten nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Zacytowany przepis czyni z oświadczenia strony o cofnięciu odwołania sprawę podlegającą rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 1994r., w sprawie sygn. akt: I SA 119/94 przyjął, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, wystarczy zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, aby cofnięcie odwołania było niedopuszczalne. Dla oceny, czy cofnięcie odwołania było dopuszczalne, nie mają znaczenia przesłanki subiektywne istniejące po stronie cofającego odwołanie. W sądu w sprawie nie doszło do naruszenia wspomnianego przepisu, bowiem treść kontestowanej w sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym dowodzi tego, że na skutek cofnięcia odwołania doszłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo. Zdaniem autora skargi w sprawie doszło także do naruszenia art. 139 K.p.a., który to przepis wprowadza zakaz reformationis in peius, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż powołany przepis art. 139 K.p.a. może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć merytorycznych, nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała, zatem na jej podstawie nie można nabyć praw w sposób trwały, nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała ona stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (vide: wyroki NSA: z dnia 5 lutego 2014r., w sprawie II GSK 1921/12; z dnia 24 października 2012r., w sprawie II GSK 1100/12; z dnia 17 lipca 2012r., w sprawie II GSK 899/11 i inne; http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uchylając zaskarżoną decyzję w całości – w następstwie rozpoznania odwołania tylko jednej ze stron postępowania – organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa, a w szczególności wskazanej powyżej zasady, wypływającej z art. 139 K.p.a.. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym podstawowym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Zatem sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jeśli zatem sprawa trafia do organu odwoławczego wskutek wniesienia środka zaskarżenia tylko przez niektórych uczestników postępowania, to organ ten rozpoznaje ponownie sprawę w jej całokształcie. Zaś podmioty, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, a które zaniechały wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nie nabywają praw i obowiązków wypływających z niezaskarżonej przez nich decyzji organu pierwszej instancji. Tak więc w sprzeczności z istotą postępowania dwuinstancyjnego – w rozumieniu art. 15 K.p.a. – pozostaje zarzut skargi odnoszący się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wobec wszystkich uczestników postępowania, w sytuacji gdy nie wszyscy wnieśli od niej odwołanie. Konkludując, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. A. P.