II SA/Łd 573/15

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi E. M. i K. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących E. M. i K. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia E. i K. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zobowiązujące E. i K. M. do przedłożenia trzech egzemplarzy, sporządzonej przez uprawnioną osobę, oceny technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i z podaniem powierzchni działki biologicznie czynnej) w zakresie prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem części terenu działki kostką betonową, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku postępowania wyjaśniającego i po oględzinach organ I instancji stwierdził, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 233 w Ł. wykonano utwardzenie części terenu działki kostką betonową na podsypce piaskowej stabilizowanej cementem w ilości około 135 m². Inwestorzy oświadczyli, iż prace związane z utwardzeniem wykonali w 1997 roku i nie dokonali zgłoszenia we właściwym organie, nadto roboty związane z utwardzeniem nie zostały zakończone w całości. W czasie kolejnej kontroli organ stwierdził, iż prace zakończono. Stwierdził również, iż w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy roboty polegające na utwardzeniu powierzchni wymagają zgłoszenia właściwemu organowi, skoro takiego zgłoszenia inwestorzy nie dokonali to wykonali roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, co oznacza konieczność wdrożenia trybu opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponieważ dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania konieczne jest zgromadzenie materiału dowodowego organ I instancji postanowił nałożyć na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej. PINB wyjaśnił, iż ma uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót ponieważ zostały wykonane samowolnie, bez nadzoru osoby uprawnionej, zachodzi zatem wątpliwość, czy kostka betonowa została ułożona prawidłowo, czy właściwie zostało przygotowane podłoże pod ułożoną kostkę, a także czy spadki nawierzchni są wykonane prawidłowo i czy w rezultacie woda opadowa jest prawidłowo odprowadzana i nie zalewa nieruchomości sąsiednich oraz jaki obszar działki pozostał biologicznie czynny. W zażaleniu E. i K. M. podnieśli, iż utwardzenie zostało wykonane w październiku 1997 roku, kiedy to obwiązująca ustawa Prawo budowlane przewidywała obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie tego rodzaju prac. Tym samym trudno ustalić czemu organ wskazuje na konieczność uzyskania zgłoszenia. Nie wyjaśniano również czemu należy przedstawić wielkość powierzchni biologicznie czynnej, nie wiadomo czy chodzi o teren biologicznie czynny w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też organ domaga się jakichś innych nie sprecyzowanych wyliczeń. Brak jest również podstaw do żądania trzech egzemplarzy oceny technicznej, nie wynika to z art. 81c ust. 2 ustawy, ani innego przepisu. Inwestorzy wyjaśnili nadto, iż kostka betonowa została ułożona niemal 20 lat temu. Sam fakt, że organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w postaci zapadnia się kostki, jej ruchomości bądź wyniesienia, podmycia fug czy załamania się powierzchni ewidentnie świadczy, że kostka została prawidłowo ułożona. Nadto przez niemal 20 lat nie zdarzyło się zalanie sąsiednich nieruchomości, trudno zatem podzielić argument organu, iż sam fakt dopuszczenia się samowolnego wykonania robót przesądza automatycznie, że jakość ich wykonania jest wątpliwa. Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ stwierdził, iż jak wynika z materiału sprawy, sporne utwardzenie zostało wykonane w 1997 roku. W tym okresie, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), na utwardzenie działki budowlanej było wymagane pozwolenie na budowę, takie roboty nie były wymienione w art. 29, zaś po wejściu w życie tej noweli, czyli od dnia 11 lipca 2003 r. wymagane jest zgłoszenie – art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. Dalej, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-, 4-6 oraz 9-13. Roboty polegające na utwardzeniu działki bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie są robotami, o jakich mowa w art. 48 lub w art. 49b ustawy z 1994 r. Zatem wobec ustalenia, iż sporne roboty zostały wykonane samowolnie w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Natomiast, przy zastosowaniu art. 51 organy mają obowiązek zbadać, czy wykonane samowolnie roboty są wykonane z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Dalej organ wyjaśnił, iż dane dotyczące powierzchni biologicznie czynnej są istotne dla późniejszego określenia zgodności z przepisami prawa wykonania utwardzenia, jest to istotne tam gdzie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub decyzje ustalające warunki zabudowy narzucają zachowanie odpowiedniej ilości powierzchni biologicznie czynnej. Organ wyjaśnił, iż powierzchnie biologicznie czynną definiuje § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ podkreślił nadto, iż postanowienie wydane w oparciu o art. 81c ustawy ma charakter dowody i nie rozstrzyga jeszcze o istocie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i K. M. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 k.p.a. skutkujące nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego i przyjęciem, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wynikających wyłącznie z faktu, że zostały zrealizowane bez wymaganego zgłoszenia jak również, że ocena prawidłowości ich wykonania wymaga wiedzy specjalnej, którą nie dysponują pracownicy organu; art. 139 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy aktu także w zakresie terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku co znacznie skraca skarżącym czas na wykonanie obowiązku; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie podstawy prawnej wskazania powierzchni biologicznie czynnej oraz wyjaśnienia w jaki sposób określenie tej powierzchni umożliwi ocenę zgodności z przepisami, skoro dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak wyjaśnienia żądania złożenia 3 egzemplarzy; art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy aktu, który narusza przepisy prawa procesowego i materialnego. Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, gdyż organ przyjął, iż sam fakt wykonania utwardzenia w warunkach samowoli budowlanej przesądza o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót, nadto niewłaściwą wykładnię poprzez przyjęcie, iż przepis ten uprawnia do zobowiązania strony do złożenia więcej niż jednego egzemplarza oceny, nadto błędne zastosowanie w sytuacji gdy organ sam mógł dokonać oceny prawidłowości wykonania utwardzenia oraz niewłaściwą wykładnię skutkującą zobowiązaniem do określenia powierzchni biologicznie czynnej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem prawa tj. art. 81c ust. 2 ustawy w związku z art. 7, art. 77 i rat. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] zobowiązujące E. i K. M. do przedłożenia trzech egzemplarzy, sporządzonej przez uprawnioną osobę oceny technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i z podaniem powierzchni działki biologicznie czynnej) w zakresie prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem części terenu działki kostką betonową, w terminie do dnia 30 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności godzi się przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 81c ust. 2 ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy, daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale takie o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości. Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1252/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 239/11 – dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości Sądu, iż wprawdzie postanowienie wydane w oparciu o omawiany przepis ma charakter dowodowy i nie załatwia sprawy co do istoty, nie oznacza to jednak, iż może zostać wydane bez zachowania określonych w nim przesłanek, bez wykazania ich wystąpienia w konkretnym stanie faktycznym. Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy winno być zatem poprzedzone szczegółowymi ustaleniami co do sposobu wykonania spornych prac, ewentualnie wyjaśnieniami, jakich użyto materiałów, czy też sprawdzenia stanu technicznego. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć i zweryfikować, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ustawy. Pamiętać przy tym trzeba, iż postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81c ust. 2 ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1367/03; wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 875/11, w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 37/14). Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaskarżone postanowienia nie zostały wydane z poszanowaniem przedstawionych reguł. Bezsprzecznie organ I instancji nie wykazał w motywach zaskarżonego postanowienia, ze w danej sprawie zaistniała sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego kwestionowanych robót budowlanych wykonanych przez skarżących. Nie jest wystarczające stwierdzenie, do czego w istocie ograniczył się organ, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Bezsprzecznie nie sposób utożsamiać ustalenia, iż określone roboty budowlane zostały wykonane samowolnie z "uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych". Lektura argumentacji organu I instancji zupełnie nie przystaje do przesłanek z art. 81c ust. 2 ustawy, trudno podzielić stanowisko organu, iż ustalenie wykonania utwardzenia terenu w ramach samowoli rodzi wątpliwości czy kostka została ułożona prawidłowo, czy właściwie zostało przygotowane podłoże, czy spadki powierzchni są wykonane prawidłowo i czy woda opadowa odprowadzana nie zalewa nieruchomości sąsiednich. Fakt, iż określone roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia właściwemu organowi nie przesądza samo w sobie, iż roboty te zostały wykonane przez osobę nie posiadającą odpowiednich uprawnień, czy z materiałów nie odpowiedniej jakości, nie spełniających określonych wymagań technologicznych. Zważyć przy tym należy, że w aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów dotyczących zakupu użytych materiałów i umowy na wykonanie robót. To organ obowiązany jest zatem ustalić, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną, jak wskazują na to okoliczności sprawy, a następnie wykazać, o ile zajdzie taka konieczność – w następstwie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego – jakie konkretnie okoliczności spowodowały powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót lub co do jakości użytych materiałów, bądź też istniejącego stanu technicznego. Reasumując, przepis art. 81c ust. 2 ustawy nie może być nadużywany, nie do przyjęcia w państwie prawa jest nakładanie na obywateli określonych obowiązków bez żadnego, czy też dostatecznego uzasadnienia. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie organ I instancji skupił się na wykazaniu, iż skarżący wykonali roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w warunkach samowoli i niezasadnie przyjął, iż to ustalenie jest wystarczające do nałożenia na skarżących określonych obowiązków. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który zupełnie odstępując od obowiązków wynikających dla niego z uregulowania przepisów art. 15 w związku z art. 138 k.p.a., ograniczył się do powtórzenia argumentów organu I instancji, dodatkowo jedynie wyjaśniając, iż postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Co więcej, odstąpił od analizy i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zażalenia. Organy obu instancji pominęły, iż owszem postanowienie wydane stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy jest rozstrzygnięciem dowodowym, niemniej jednak nie może być wykorzystywane przez organ w sposób dowolny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się do obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, a następnie w oparciu o jego wyniki wyjaśnienia, ustalenia i podjęcia określonych kroków prawnych, znajdujących oparcie w przepisach prawa i materiale dowodowym sprawy. Ważąc poprawność konkluzji w kontekście powyższych uwag Sądu, organy zobligowane będą następnie wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji stosownie do art. 200 p.p.s.a. m.m.