II SA/Łd 575/14

Dnia 8 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. T.-K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu J. B., prowadzącemu Kancelarię Prawną – Radca Prawny J. B. w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. T. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w sprawie uchylenia własnej wcześniejszej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych i o odmowie przyznania prawa do tych świadczeń. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] uchylił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...]r., Nr [...] oraz odmówił A. T. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na dziecko S. K. w okresie od 1 listopada 2011r.. W dniu 19 lutego 2014r. A. T. skierowała do organu pierwszej instancji pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wskazała, że odwołuje się od pisma organu pierwszej instancji otrzymanego w dniu 13 lutego 2014r.. Strona wniosła także o umorzenie pobranego zasiłku, ponieważ syn, pomimo iż mieszka u ojca przez cały ten okres, przebywając popołudniami u matki, korzystał z przyznanego świadczenia. Strona opisała także trudną sytuację życiową, w której się znalazła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wzmiankowanym na wstępie postanowieniem, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że lektura pisma strony z dnia 19 lutego 2014r. budzi wątpliwości w zakresie oceny czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., co uzasadniało konieczność zastosowania normy zawartej w art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W ocenie organu, treść pisma strony może bowiem wskazywać, że jego autorka jest niezadowolona z decyzji organu pierwszej instancji (pismo wniesiono w terminie do złożenia odwołania), ale jednocześnie pismo może być wnioskiem o ewentualne umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami w sytuacji, gdyby została wydana decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pismem z dnia 17 marca 2014r. wezwało A. T., do złożenia oświadczenia woli: 1) czy pismo z dnia 19 lutego 2014r. jest odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w sprawie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...]r. oraz orzeczenia o odmowie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 na dziecko w okresie od dnia 1 listopada 2011r., bądź 2) czy pismo to jest wnioskiem o ewentualne umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami w sytuacji, gdyby została wydana decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W wezwaniu organ pouczył stronę, iż termin na wykonanie powyższego obowiązku wynosi 7 dni od daty doręczenia pod rygorem negatywnych skutków procesowych – stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W tym piśmie Kolegium przytaczając stosowne przepisy prawa wyjaśniło tryb postępowania, a także pouczyło wnioskującą, iż nieusunięcie braków w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wezwanie to – wobec jego awizowania – zostało uznane za doręczone z dniem 9 kwietnia 2014r.. Skarżąca w zakreślonym terminie nie wypowiedziała się co do charakteru wniesionego pisma. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, iż wezwało stronę – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – do usunięcia braków wniesionego odwołania, pouczając równocześnie o skutkach procesowych braku odpowiedzi na wezwanie. Z uwagi na fakt, iż A.T. w wyznaczonym terminie nie zajęła jednoznacznego stanowiska w sprawie co do charakteru wniesionego pisma, a tym samym wezwanie pozostało bezskuteczne, to organ za uzasadnione uznał stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. W skardze do sądu administracyjnego A. T. wskazała, iż wnosi o umorzenie kwoty pobranego na syna zasiłku rodzinnego wyjaśniając, że syn jej mimo, iż mieszka u ojca, często przebywa u niej. Pieniądze pobrane w formie zasiłku rodzinnego zostały przeznaczone na potrzeby syna (jedzenie, ubranie, książki, atrakcje). Sytuacja materialna i życiowa strony jest zła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 8 września 2014r. pełnomocnik skarżącej oświadczając, iż co do zasady popiera skargę wniósł o przywrócenie terminu do złożenia uzupełnienia odwołania oraz o umorzenie ewentualnego obowiązku zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami w sytuacji gdyby została wydana decyzja o zwrocie pobranych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Podkreślić także należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przypomnieć w sprawie wypada, iż przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania A. T. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie uchylenia własnej wcześniejszej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych i o odmowie przyznania prawa do tych świadczeń. W sprawie organ drugiej instancji powziął wątpliwości co do kwalifikacji pisma strony, zatem wezwał jego autorkę do wypowiedzenia się czy owe pismo stanowi odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, czy wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Wezwanie zostało skierowane do strony pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Natomiast z racji tego, że strona nie wypowiedziała się w przedmiocie kwalifikacji pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Tak opisane działania organu odwoławczego naruszają przepis art. 134 w związku z art. 128 K.p.a., a także art. 64 § 2 K.p.a. i jako takie nie zasługują na akceptację ze strony sądu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 134 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.. Zgodnie z treścią pierwszego z przepisów, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast drugi z powołanych przepisów – art. 64 § 2 K.p.a. – wskazuje, iż jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nie jest przedmiotem sporu w judykaturze, iż pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie II SA/Gd 256/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008r. w sprawie II SA/Łd 1009/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie VI SA/Wa 1167/04; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostrzec wypada, iż Kodeks postępowania administracyjnego dąży do odformalizowania – na korzyść strony – ustawowych wymogów środków prawnych, tak, aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. W myśl art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie jest to zatem środek prawny sformalizowany. Jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2010r., w sprawie IV SA/Po 48/10; postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009r. w sprawie II OSK 166/09; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006r. w sprawie I OSK 999/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie – nawet bez uzasadnienia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2011r., w sprawie II SA/Wa 247/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrywania jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy, dopuszczalny prawnie etap rozpatrywania jej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości, co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008r. w sprawie II SA/Lu 1/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 maja 2007r. w sprawie II SA/Gd 121/07; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem kierując się – w pierwszej kolejności – treścią pisma skarżącej z dnia 19 lutego 2014r., zawierającego przejaw niezadowolenia z powodu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a – ponadto – datą wniesienia owego pisma (w terminie otwartym do wniesienia odwołania) należało przyjąć, iż stanowi ono odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r.. Pismo to zostało tak właśnie przyjęte przez organ pierwszej instancji i przekazane organowi odwoławczemu, zgodnie z dyspozycją art. 133 K.p.a. wraz z aktami sprawy do rozpoznania odwołania. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po lekturze powyższego pisma, powziąwszy wątpliwości w zakresie intencji strony, zobowiązało skarżącą do wypowiedzenia się czy pismo to stanowi odwołanie czy wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Niezależnie od tego, iż pismo strony skarżącej z dnia 19 lutego 2014r. zostało zatytułowane odwołanie i wniesiono je do organu pierwszoinstancyjnego w terminie otwartym do wniesienia odwołania, to należy jednocześnie dostrzec – co nie uszło uwagi organu odwoławczego – iż pismo to zostało zredagowane dość niezręcznie i niezrozumiale. Mimo to możliwe było wyprowadzenie z jego treści jednoznacznego wniosku, że A.T. nie jest zadowolona z treści decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Ł.. W tej sytuacji – zgodnie z tym co zostało powyżej powiedziane w oparciu o poglądy sądownictwa administracyjnego – pismo skarżącej niewątpliwie stanowiło odwołanie i jako takie powinno być rozpoznane przez organ drugiej instancji. Próby doszukiwania się w owym piśmie dodatkowych treści – choć same w sobie usprawiedliwione treścią odwołania, o czym będzie jeszcze mowa – nie mogły doprowadzić do zaniechania rozpoznania wniesionego odwołania, w tym także jako konsekwencji nieudzielenia przez odwołującą odpowiedzi na wezwanie organu. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze powzięło wątpliwości w zakresie intencji strony wynikających z treści przedmiotowego pisma – co w światle okoliczności tej sprawy uznać wypada za usprawiedliwione – to miało obowiązek ich wyjaśnienia poprzez wezwanie strony do stosownego wypowiedzenia się. Uznawszy, iż pismo strony jest z całą pewnością odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji, organowi pozostała do wyjaśnienia kwestia, czy jest ono także wnioskiem strony o umorzenie należności uznanych za świadczenie nienależnie pobrane, a więc czy strona zamierza także zainicjować odrębne postępowanie administracyjne od aktualnie prowadzonego. Dla wyjaśnienia powyższej wątpliwości organ winien wezwać stronę do wypowiedzenia się w tym zakresie w zakreślonym terminie, jednakże nie pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (w całości), ale pod rygorem uznania, że pismo to stanowi wyłącznie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Tylko tak określona konsekwencja ewentualnego nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie organu gwarantowała stronie realizację procesowych uprawnień wynikających z wniesionego już odwołania. Oczywiście organ był także uprawniony do tego aby ustalić czy pismo to – stosownie do intencji strony – stanowi alternatywnie: odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji albo wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Należy jednak pamiętać, że owym czasie postępowanie mające na celu ustalenie świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą nie toczyło się jeszcze. Niepodobna jednak – aby w okolicznościach niniejszej sprawy – pismo skarżącej uznać za takie, które w żadnym zakresie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a., a wobec milczenia skarżącej w terminie zakreślonym przez organ, podjąć takie rozstrzygnięcie, które – pomimo wniesienia odwołania – uniemożliwia dalsze merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ wyższej instancji. Konkludując należy wskazać, iż błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 64 § 2 K.p.a., a w szczególności błędne określenie rygoru, w razie nieudzielenia odpowiedzi w zakreślonym terminie, jest wyrazem naruszenia przez organ odwoławczy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Stosownie do tej zasady organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co oznacza, iż działanie organu nie powinno skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami. Powołana zasada pogłębiania zaufania powiązana jest także z zasadą udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej (art. 9 K.p.a.). W takim przypadku obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ winien udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi należy podkreślić, że określona w art. 3 § 1 P.p.s.a. kognicja sądu administracyjnego, wobec przedmiotu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia (postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania), nie obejmuje zagadnienia związanego z umorzeniem kwoty uznanej za nienależnie pobrany zasiłek rodzinny. Podobnie sąd administracyjny nie ma uprawnień do przywrócenia stronie terminu do uzupełnienia odwołania, co – odnosząc się do wniosków pełnomocnika skarżącej zawartych w piśmie z dnia 8 września 2014r. – należy szczególnie wyraźnie zaakcentować. Zarówno wniosek o umorzenie zaległości, jak i o przywrócenie terminu do uzupełnienia odwołania mogą być rozpoznane wyłącznie przez organ administracji w toku prowadzonego postępowania. Wobec powyższego – dostrzegając bezpodstawne zastosowanie w niniejszym postępowaniu przepisu art. 64 § 2, a także art. 134 K.p.a. – sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej sąd miał obowiązek orzec na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 490). m.ch.