II SA/Łd 583/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki [...] od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 16 lipca 2024 r. znak: GN-III.7581.106.2024.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. Wojewoda Łódzki decyzją z 16 lipca 2024 r. znak: GN-III.7581.106.2024.AG wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Starosty Tomaszowskiego z 19 marca 2024 r. znak: GN.GGN.683.11.2018 ustalającą na rzecz W. odszkodowanie w wysokości 165 424,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego – Gminę T., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 0,3306 ha i [...] o pow. 0,1053 ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna T. – Gmina, objętej decyzją ostateczną Starosty Tomaszowskiego nr 6/2017 z 14 grudnia 2017 r. znak WAB.6740.1.3.2017 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...], na działkach i częściach działek w gminie T., obr. ewid. [...], nr ewid.: [...]" (pkt 1) oraz odmawiającą powiększenia odszkodowania ustalonego w pkt 1 decyzji o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. (pkt 2). Z akt sprawy wynika, że decyzją ostateczną nr 6/2017 z 14 grudnia 2017 r. znak: WAB.6740.1.3.2017 Starosta Tomaszowski zezwolił zarządcy drogi – Wójtowi Gminy T., na realizację inwestycji drogowej "polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...], na działkach i częściach działek w gminie T., w obrębie ewidencyjnym [...] o nr ewid.: [...], powoływaną dalej jako: "decyzja z.r.i.d.". Decyzja stała się ostateczna 20 stycznia 2018 r. Ww. decyzją została objęta część nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna T. – Gmina, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 7,00 ha i [...] o pow. 13,35 ha. Decyzją z 19 marca 2024 r. nr GN.GGN.683.11.2018 Starosta Tomaszowski działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5 oraz art. 18, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U . z 2024 r., poz. 311), powoływanej dalej jako: "u.z.r.i.d." ustalił na rzecz W. odszkodowanie za prawo własności przedmiotowych działek, w łącznej kwocie 165 424,00 zł, a do wypłaty odszkodowania zobowiązał Gminę T. Od ww. decyzji odwołania złożyli: Wójt Gminy T. i S. reprezentująca W. Wójt Gminy T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji kwestionując: ustalenie podmiotu, któremu przypada odszkodowanie, doręczenie decyzji osobie występującej w imieniu W. – brak uaktualnienia udziałowców i brak prawidłowo powołanego organu wykonawczego spółki oraz możliwości przekazania środków W. Ponadto wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy. S. zarzuciła, że w sentencji decyzji organ I instancji nie orzekł, że uprawnionym do odbioru odszkodowania jest W. reprezentowana przez S. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części określającej podmiot uprawniony do odszkodowania i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy w taki sposób, aby w sentencji rozstrzygnięcia określono S. jako podmiot reprezentujący W. w ujęciu podmiotowym uprawniony do otrzymania odszkodowania. Zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję Wojewoda Łódzki uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji po przywołaniu treści art. 12 ust. 4a, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 3 u.z.r.i.d., § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U . z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM" oraz art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, ust. 2, art. 156 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U . z 2023 r., poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." wyjaśnił, że w granicach lokalizacji inwestycji określonej w decyzji Starosty Tomaszowskiego z 14 grudnia 2017 r., nr 6/2017 znalazły się działki nr [...] i nr [...] powstałe w wyniku podziału działek odpowiednio nr [...] i nr [...]. W świetle punktu 6. decyzji, wydzielone działki, przeznaczone pod budowę drogi gminnej, stały się z mocy prawa własnością Gminy T. W celu ustalenia odszkodowania organ posłużył się operatem szacunkowym sporządzonym 9 listopada 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. P. Biegła potwierdziła aktualność sporządzonego operatu szacunkowego, zatem opinia zachowuje aktualność do 9 listopada 2024 r., jednak z uwagi na odnotowane w opinii wady nie może ona w ocenie organu II instancji posłużyć jako dowód w sprawie na okoliczność wysokości należnego odszkodowania. Według stanu z dnia wydania decyzji z.r.i.d. teren nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzone uchwałą nr 111/27/02 Rady Gminy T. z 20 grudnia 2002 r. W pkt 9 operatu biegła podała najpierw, że zgodnie ze studium działki położne były na terenie oznaczonym jako droga gminna, a następnie, w tym samym punkcie operatu zapisała, że nieruchomość położona była na terenach zainwestowanych i rozwojowych. Są to całkowicie odmienne przeznaczenia działek. Do operatu dołączone zostało pismo Referatu Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy w T. z 10 lipca 2018 r., nr RG.6727.199.2018, z którego wynika drogowe przeznaczenie działek. Działki w operacie natomiast zostały oszacowane wg przeznaczenia drogowego. W ocenie organu rozbieżne treści są niezgodne ze sztuką sporządzania operatów szacunkowych i nie pozwalają na wyciągniecie prawidłowych wniosków w zakresie przeznaczenia szacowanego gruntu, a tym samym na weryfikację prawidłowości doboru transakcji tzw. nieruchomościami podobnymi. Organ nadmienił, że rozbieżne są także informacje podawane przez Referat Gospodarki Przestrzennej Urzędu Gminy T. W piśmie z 29 kwietnia 2024 r. Referat podał, że działki znajdują się na obszarach zakwalifikowanych jako tereny zainwestowane i rozwojowe zgodnie z obowiązującym planem gminy, wyjaśniając jednocześnie, że skala studium i brak granic ewidencyjnych powodują, że możliwy jest margines błędu. Z kolei w piśmie z 13 maja 2024 r. Referat, przedstawiając powyższą argumentację, wskazał na drogowe przeznaczenie działek. Dołączone do pisma dokumenty nie rozwiały wątpliwości organu co do przeznaczenia spornych działek [...] i [...]. Zdaniem organu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób przystać, by faktycznie działki przeznaczone były w studium pod drogę. Wątpliwości dotyczą głównie fragmentu wzdłuż ulicy [...] relacji północ - południe. Odczytując posiadany materiał dowodowy i dane przedstawione na stronie internetowej tomaszowmazowiecki.e-mapa.net można mieć z kolei pewność, że większy fragment działki nr [...], o kształcie trójkąta, przy ul. [...], nie był przeznaczony pod drogę. Wojewoda stwierdził, że w ponownym postępowaniu organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu prawidłowego ustalenia przeznaczenia spornych działek, a następnie uzyskać opinię o wartości gruntu sporządzoną zgodnie z tym przeznaczeniem. Organ powinien pozyskać dokument wpasowujący granice przedmiotowych działek w studium (np. mapa rastrowa), by móc w sposób pozbawiony dowolności odczytać ich przeznaczenie, które jest podstawowym kryterium doboru nieruchomości podobnych przy wycenie działek przejętych pod drogi na podstawie u.z.r.i.d. W przypadku, gdy wyceniany grunt leży na terenach o różnych przeznaczeniach, poszczególne fragmenty powinny podlegać wycenie w oparciu o przeznaczenie adekwatne dla tego fragmentu. Następnie organ przywołując treść art. 4 pkt 17 u.g.n. stwierdził, że biegły, koncentrując się na skutkach decyzji z.r.i.d. nieprawidłowo ustalił chociażby stan prawny szacowanych działek. Na podstawie zawartych w operacie informacji nie można też mieć pewności, że opis otoczenia, dostępność mediów, dojazd, czy analiza rynku uwzględniają stan na dzień 14 grudnia 2017 r. (np. przedstawiona jest analiza instalacji techniczno-sanitarnych na 2021 r.). Organ wskazał również, że w przypadku szacowania działek o przeznaczeniu drogowym wytypowane do porównań transakcje, by mogły spełniać kryterium podobieństwa, również powinny posiadać przeznaczenie drogowe. Jedynie wynikające z dokumentu o charakterze planistycznym przeznaczenie pod drogę warunkuje, że nieruchomość stanowi tzw. nieruchomość drogową. Przytaczając treść art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), powoływanej dalej jako: "u.d.p." organ stwierdził, że z brzmienia przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia RM wynika, że nieruchomości drogowe to nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ponadto ugruntowany pogląd, że w przypadku działki gruntu o przeznaczeniu drogowym powierzchnia i kształt nie są cechami rynkowymi. W przypadku działek drogowych powierzchnia i kształt nie mają charakteru cenotwórczego i nie mogą wpływać na wartość gruntu. Szacując wartość działek w oparciu o przeznaczenie drogowe, biegła w sposób nieprawidłowy wytypowała w operacie jako cechy rynkowe wielkość i kształt działki. Kolejno Wojewoda Łódzki stwierdził, że podmioty, które legitymowały się prawami określonymi w art. 12 ust. 4f u.z.r.i.d. i którym prawa te zostały odebrane z dniem uzyskania przez decyzję z.r.i.d. waloru ostateczności, są stronami postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Dla działek nr [...] i nr [...], z których powstały przedmiotowe działki nr [...] i nr [...], jak ustalił organ I instancji, nie była założona księga wieczysta. W wypisie z rejestru gruntów z 1 marca 2018 r. jako właściciel nieruchomości wpisana jest W. W ponownym postępowaniu organ powinien dodatkowo ustalić treść wpisu w ewidencji gruntów w zakresie tytułu właścicielskiego wg stanu z dnia wydania decyzji z.r.i.d. (uzyskania przez decyzję z.r.i.d. waloru ostateczności). W dokumentowaniu nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej ewidencja gruntów ma bowiem szczególną rolę, a wypis z ewidencji gruntów ma w tym zakresie charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W wypisie z rejestru gruntów z 1 marca 2018 r. w rubryce określającej dokument własności widnieje wpis: PBG.IV-44/32/64. nr PBG.IV-44/32/64 dotyczy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 2 marca 1964 r., wydanej na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28 poz. 1690). Zgodnie z sentencją decyzji z 1964 r., zmienionej decyzją nr PBG.IY-44/2/64 z 3 kwietnia 1970 r., położona we wsi S. nieruchomość o powierzchni 84,84 ha została uznana za wspólnotę gruntową. Decyzja o ustanowieniu wspólnoty gruntowej reguluje stan prawny nieruchomości ją stanowiących. Jest to decyzja o statusie własnościowym nieruchomości i podmiotach uprawnionych we wspólnocie gruntowej. Wpis w ewidencji gruntów tytułu właścicielskiego przysługującego W. do działek nr [...] i nr [...] nastąpił w 2017 r. na podstawie ww. decyzji. W. stanowi zatem podmiot, którego dotyczy przepis art. 12 ust. 4f u.z.r.i.d. Organ wyjaśnił, że wspólnota gruntowa jest szczególną, odrębną formą współudziału (współuprawnienia) w nieruchomości i nie posiada zdolności prawnej. Wspólnota nie jest ani osobą prawną, ani jednostką organizacyjną, nie ma też swojej struktury ani organów uprawnionych do jej reprezentowania. Organ przytoczył treść art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 1, pkt 3, pkt 3b, pkt 7 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 140), powoływanej dalej jako: "u.z.w.g." i wskazał, że zarząd nad W. sprawuje mająca status osoby prawnej S. Statut S. został zatwierdzony ważną decyzją Starosty Tomaszowskiego z 22 lipca 2016 r. nr ZRO.6622.2.2016. Decyzja jest ostateczna od 16 sierpnia 2016 r. Po myśli art. 18 ust. 1 u.z.w.g., Spółka nabyła osobowość prawną z dniem, kiedy decyzja Starosty Tomaszowskiego stała się ostateczna. Organem reprezentującym S. jest Z. (§ 15 pkt 2 ppkt 1 statutu). Zgodnie ze statutem, Zarząd składa się z przewodniczącego, zastępcy przewodniczącego i 4 członków. Pełnomocnikiem Zarządu do spraw finansowych jest jeden z członków Zarządu (§ 13 pkt 2 ppkt 3 statutu). Członków Zarządu z ustaleniem ich funkcji wybiera ogólne zebranie członków S. spośród siebie na okres 3 lat. Uchwałą nr 1/2020 z 27 lutego 2020 r. członkowie II zebrania ogólnego S. wybrali na kadencję do 2024 r. wymienione imiennie w uchwale osoby reprezentujące Z. Posiadane przez organ administracji publicznej powyższe dane wynikające z opisanych dokumentów są wystarczające w niniejszym postępowaniu administracyjnym dla ustalenia strony postępowania (i jej reprezentacji), na rzecz której należne jest odszkodowanie za grunt przejęty przez Gminę T. mocą decyzji z.r.i.d. Wskazany w u.z.r.i.d. organ właściwy w zakresie ustalenia należnego odszkodowania i określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy nie są władne w jakiejkolwiek mierze dokonywać oceny podejmowanych przez S. czynności z zakresu prawa cywilnego czy z zakresu wynikającego z u.z.w.g. Otrzymane w formie pieniężnej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wspólnoty stanowi środki będącej osobą prawną spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Jak zostało postanowione w § 22 pkt 4 statutu, środki pieniężne S. obowiązany jest przechowywać Zarząd na rachunku bieżącym w banku. Będąca osobą prawną Spółka dla zagospodarowania W., reprezentująca w postępowaniu odszkodowawczym W., powinna być zatem ujęta w sentencji decyzji odszkodowawczej. Od strony podmiotowej w obrocie prawnym nie występuje bowiem wspólnota czy też poszczególne, uprawnione do udziału w niej osoby, ale utworzona do jej zagospodarowania posiadająca osobowość prawną spółka. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła S. reprezentująca W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do jego zastosowania, bowiem decyzja nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, względnie uchybienia te mogły być usunięte w ramach postępowania drugoinstancyjnego i organ powinien wydać w sprawie decyzję reformatoryjną. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wymierzenie organowi II instancji grzywny. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie odnosi wprost twierdzenia o naruszeniu przepisów postępowania do szczegółowych zarzutów kierowanych wobec organu I instancji, ale zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy wiązać z kwestią określenia w sentencji decyzji strony uprawnionej do odszkodowania, a zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z twierdzeniami odnoszącymi się do wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia należnego odszkodowania. Kwestia podmiotowa z istoty rzeczy nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Podstawą jej wydania są naruszenia przepisów w zakresie postępowania wyjaśniającego, a nie jakichkolwiek przepisów procedury administracyjnej. Błąd organu I instancji w tej kwestii mógł i powinien być "naprawiony" przez organ II instancji w ramach decyzji reformatoryjnej, tj. uchylającej decyzję Starosty Tomaszowskiego i orzekającej co do istoty sprawy, poprawnie określając w sentencji podmiot uprawniony do odszkodowania, co nie wymagało żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ocenie strony skarżącej w kontekście zarzutów naruszenia przepisów w związku z rzekomymi brakami w zakresie wyceny należnego odszkodowania, organ I instancji nie naruszył ich w ogóle, a już na pewno nie można kwalifikować ewentualnych uchybień dotyczących postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, nawet gdyby uznać twierdzenia Wojewody za zasadne, to nic nie stało na przeszkodzie, aby w trybie art. 136 § 1 k.p.a. łatwo i szybko wątpliwości wyjaśnić bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wojewoda podjął nawet te kroki, jednak nie uznał pozyskanych dokumentów za wystarczające do uznania kwestii wyceny odszkodowania za wyjaśnioną. Kwota odszkodowania należnego za wywłaszczenie nieruchomości została ustalona przez organ I instancji na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i aktualnego na dzień wydania decyzji. Operat ten i jego wynik nie były w ramach tego postępowania kwestionowane przez strony postępowania, w tym przez Gminę T., która jest zobligowana do zapłaty odszkodowania i jednocześnie, której organy są w pełni odpowiedzialne za treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie Gmina zakwestionowała operat w swoim odwołaniu, jednak podstawą ku temu miała być jego rzekoma nieaktualność. W ocenie strony skarżącej, odwołujący się nie zapoznał się z klauzulą rzeczoznawcy majątkowego i nie miał w momencie składania odwołania wiedzy o potwierdzeniu aktualności operatu. Jednocześnie Gmina nigdy nie wyraziła żadnych zastrzeżeń dot. przyjętych do wyceny założeń i metodologii operatu. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego, dokonał jego oceny i uznał, że nie ma przesłanek do zakwestionowania podstaw wyceny odszkodowania. Wątpliwości pozorne lub prawdziwe sprzeczności wynikające z materiału dowodowego są bardzo częste, co nie oznacza obowiązku organu prowadzenia w nieskończoność postępowania wyjaśniającego i dowodowego i osiągnięcia idealnego celu w postaci absolutnego usunięcia tych wątpliwości czy sprzeczności. Bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu można było uznać prawidłowość wyceny opartej na założeniu przeznaczenia drogowego wywłaszczonych nieruchomości. Nawet gdyby uznać, że organ I instancji w sposób niewystarczający wyjaśnił kwestię wysokości odszkodowania w kontekście przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda dokonał tego w postępowaniu II instancji. Wątpliwości organu dot. zapisu zawartego w pkt 9 operatu szacunkowego można było usunąć wzywając biegłą do wyjaśnienia powołanych zapisów. Wątpliwości wynikające z pism otrzymanych od Urzędu Gminy T. również można było wyjaśnić poprzez dalszą korespondencję, aczkolwiek w ocenie strony skarżącej kwestię tę należało uznać za należycie wyjaśnioną z uwagi na sekwencję prowadzonej przez korespondencji. Ostatecznie w piśmie z 13 maja 2024 r. Urząd wskazał na drogowe przeznaczenie działek. W kontekście treści operatu i stanowisk obu stron, przy zastosowaniu dyrektywy swobodnej oceny dowodów należało uznać wysokość odszkodowania za udowodnioną. Nie ma wobec powyższego uzasadnienia dla kreowania konieczności prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w celu ustalenia przeznaczenia wywłaszczonych działek. W szczególności w żadnym przepisie prawa nie znajduje umocowanie rzekoma konieczność pozyskania bliżej niesprecyzowanych dokumentów wpasowujących granice ww. działek w studium. W świetle materiału dowodowego nie sposób również uznać za uzasadnione wątpliwości organu II instancji dot. zawartych w operacie: opisu otoczenia, dostępności mediów, dojazd, i analiza rynku. Są one gołosłowne, z wyjątkiem zarzutów dot. analizy instalacji techniczno-sanitarnych, która jest z 2021 r. Nikt jednak nie podnosił, że stan tych instalacji w 2017 r. był inny. Z istoty rzeczy tego typu elementy infrastruktury nie podlegają intensywnym zmianom. Co istotne informacje te organ w postaci Starosty posiada z urzędu w związku z prowadzeniem zasobu geodezyjno-kartograficznego, w którym przebieg sieci jest uwzględniony. Skoro zatem organ I instancji nie powziął w tej kwestii żadnej wątpliwości, to tym bardziej nie miał do nich podstaw organ II instancji. W ramach postępowania w II instancji nie było żadnych przeszkód, aby to wyjaśnić. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji powoduje dalszą nieuzasadnioną zwłokę w rozpoznaniu sprawy, która jest prowadzona przewlekle, co potwierdził sam Wojewoda Łódzki i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda powoduje powrót sprawy do punktu wyjścia, co oznacza, że perspektywa ustalenia i wypłaty należnego odszkodowania wywłaszczonemu podmiotowi oddala się na długi i nieokreślony czas, co godzi w zasadę szybkości postępowania. W ocenie strony skarżącej zarówno jaskrawe naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz kontekst całej sprawy uzasadnia wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz.1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA"). Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem. Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Wojewody Łódzkiego uchylająca decyzję Wójta Gminy T. i przekazująca sprawę dotyczącą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do ponownego rozpoznania. Organ I instancji ustalił na rzecz W. odszkodowanie w wysokości 165 424,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego – Gminę T., prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. 0,3306 ha i [...] o pow. 0,1053 ha położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna T. - Gmina, objętej decyzją ostateczną Starosty Tomaszowskiego nr 6/2017 z 14 grudnia 2017 r. znak WAB.6740.1.3.2017 zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "polegającej na przebudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...], na działkach i częściach działek w gminie T., w obrębie ewidencyjnym [...] o następujących nr ewidencyjnych: [...] i odmówił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Jak wynika natomiast wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia będącego przedmiotem sprzeciwu, organ odwoławczy stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy nie może posłużyć jako dowód w sprawie na okoliczność wysokości należnego odszkodowania wobec wątpliwości co do przeznaczenia spornych działek [...] i [...] z uwagi na to, że nie sposób przystać, by faktycznie działki przeznaczone były w studium pod drogę. Ponadto biegła nieprawidłowo ustaliła stan prawny szacowanych działek oraz szacując wartość działek w oparciu o przeznaczenie drogowe, w sposób nieprawidłowy wytypowała w operacie jako cechy rynkowe wielkość i kształt działki. Jednocześnie organ stwierdził nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji. W jego ocenie decyzja powinna być skierowana do S. dla zagospodarowania W. sprawującej zarząd nad W., a nie do W. Z kolei w sprzeciwie strona skarżąca stwierdziła, że kwestia podmiotowa z istoty rzeczy nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem nie wymagała żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do prawidłowości operatu stwierdziła, że organ I instancji nie naruszył żadnych przepisów, aczkolwiek nawet gdyby uznać twierdzenia Wojewody za zasadne, to w trybie art. 136 § 1 k.p.a. należało wątpliwości wyjaśnić bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw w sprawie doszło do sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez Wojewodę Łódzkiego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego jak również decyzji wydanej przez organ I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), powoływanej dalej jako: "u.z.r.i.d.". Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f u.z.r.i.d. odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Dla działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...], z których powstały działki nr ewid. [...] i nr ewid. [...] nie była założona księga wieczysta, natomiast w wypisie z rejestru gruntów jako właściciel nieruchomości wpisana jest W. i to ona stanowi podmiot, którego dotyczy przepis art. 12 ust. 4f u.z.r.i.d. Instytucja wspólnot gruntowych uregulowana jest w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 140), powoływanej dalej jako: "u.z.w.g.". Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.z.w.g. wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne nadane określonym w tym przepisie podmiotom (zasadniczo osobom fizycznym lub ich grupom) na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania. U.z.w.g. kształtuje szczególną konstrukcję prawną odrębną od przepisów prawa cywilnego o współwłasności. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne (zob. Stanisław Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. LexisNexis 2011). Wspólnota gruntowa, nie będąc ani osobą prawną, ani jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jest zatem szczególną, odrębną formą współudziału (współuprawnienia) w nieruchomości i nie posiada zdolności prawnej. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.z.w.g., uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Natomiast art. 5 ust. 1 u.z.w.g. stanowi, że wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Z art. 9 ust. 1 u.z.w.g. wynika natomiast, że udziały poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w idealnych (ułamkowych) częściach. Na tle przytoczonych wyżej przepisów w piśmiennictwie oraz orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym u.z.w.g. nadaje wspólnocie gruntowej szczególną konstrukcję prawną odrębną od przepisów prawa cywilnego o współwłasności. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące określonym podmiotom posiadającym gospodarstwa rolne (zob. S. Rudnicki, Własność nieruchomości, SIP LEX, pkt 3.6. oraz uchwały Sądu Najwyższego: z 23 sierpnia 1968 r., sygn. akt III CZP 73/68 oraz z 9 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 89/69). Konsekwentnie więc przyjmuje się, że ze względu na charakter wspólnoty gruntowej, udziałowcom wspólnoty gruntowej nie przysługują uprawnienia wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności w takim zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz statutu spółki powołanej do zarządu wspólnoty i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 grudnia 1969 r., sygn. akt III CZP 89/69 oraz wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 504/10, CBOSA). Odwołując się do przytoczonych wyżej przepisów, NSA wyraził pogląd, że wspólnota gruntowa zawsze występuje jako całość i nie może być dzielona na części. Oznacza to, że poszczególni jej członkowie nie mogą występować samodzielnie w zakresie nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4159/16, CBOSA). Uwagi natury ogólnej dotyczące charakteru wspólnoty gruntowej znajdują dodatkowe odzwierciedlenie w rozwiązaniach u.z.w.g. odnoszących się do spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Z treści art. 14 ust. 1 u.z.w.g. wynika bowiem, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy (ust. 2). Z kolei w myśl art. 25 ust. 1 u.z.w.g. jeżeli jednak uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. S. jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust. 1 u.z.w.g.). Celem jej działania jest zaś sprawowanie zarządu nad wspólnotą, tj. nieruchomości rolnymi, leśnymi oraz obszarami wodnymi nadanymi udziałowcom na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania, z wyżej podanym zastrzeżeniem, oraz zagospodarowanie tych nieruchomości. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.w.g. zagospodarowanie nieruchomości następuje na podstawie zatwierdzanego przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że stroną zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym jest Spółka dla zagospodarowania W. Wspólnota gruntowa jest zarządzana przez skarżącą s., która zgodnie z ww. przepisami u.z.w.g. jest wyłącznym reprezentantem udziałowców w stosunkach zewnętrznych związanych z zarządem i zagospodarowaniem gruntów objętych wspólnotą. W konsekwencji powyższego należy jednoznacznie stwierdzić, że wyłącznie s. reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz, a nie w. czy też poszczególni uprawnieni do udziału we wspólnocie (por. wyroki WSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/16 oraz WSA w Lublinie z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 200/22, CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że okoliczność błędnego ustalenia stron postępowania przez Starostę Tomaszowskiego niewątpliwie uzasadnia kasatoryjne rozstrzygnięcie organu II instancji. Należy bowiem wyjaśnić, że Starosta Tomaszowski skierował swoją decyzję z 19 marca 2024 r., znak: GN.GGN.683.11.2018 do W., która na tle przywołanych powyżej przepisów nie posiada osobowości prawnej i nie mogła być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji też być adresatem decyzji administracyjnej. Wymienienie w decyzji podmiotu niemającego w sprawie przymiotu strony w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 § 2 k.p.a. nadające się do ich sprostowania skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostało w art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei z treści art. 138 k.p.a. wynika niedopuszczalność stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności decyzji. W konsekwencji powyższego godzi się przyjąć, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. uchylić i zmienić decyzję lub uchylić i umorzyć postępowanie I instancji, np. gdy decyzja skierowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z kolei mając na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a, tj. zasadę dwuinstancyjności, w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania została niewłaściwie określona, to jedynym możliwym działaniem w takiej sytuacji jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Z tego też powodu decyzja kasatoryjna Wojewody Łódzkiego jest zasadna i nie było podstaw do jej uchylenia, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z uchybieniami mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nie ustalił prawidłowo adresatów wydanej decyzji. Nie budzi zatem wątpliwości, że Starosta Tomaszowski wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., a brak precyzyjnego określenia kręgu stron stanowi o naruszeniu przez organ I instancji ww. przepisów. Uchybienie polegające na braku ustaleń w zakresie określenia adresatów decyzji nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji a to z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 598/20, CBOSA). Odnosząc się zaś do uwag Wojewody Łódzkiego dotyczących w szczególności sporządzonego operatu szacunkowego stwierdzić należy, że w tym zakresie niewątpliwie doszło do sytuacji w której organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania, a w konsekwencji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez Wojewodę Łódzkiego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że zgodnie z art. 12 ust. 4a u.z.r.i.d. decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją z 14 grudnia 2017 r. nr 6/2017 Starosta Tomaszowski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] - ul. [...], na działkach i częściach działek położonych w gminie Tomaszów, w obrębie S., nr ewid.: [...]. Decyzja stała się ostateczna 20 stycznia 2018 r. W granicach lokalizacji inwestycji znalazły się działki nr [...] i nr [...] powstałe w wyniku podziału działek odpowiednio nr [...] i nr [...]. Wydzielone działki, przeznaczone pod budowę drogi gminnej, stały się z mocy prawa własnością Gminy T. Stosownie do treści art. 12 ust. 5 u.z.r.i.d. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 u.z.r.i.d. wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (ust. 3). Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U . z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Rozporządzenie utraciło moc obowiązującą 9 września 2023 r., jednak, zgodnie z § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U . z 2023 r. poz. 1832), które weszło w życie 9 września 2023 r., do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U . z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję rozumie się, między innymi, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (ust. 5). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3 pkt 1 i 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego (ust. 4). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 9 listopada 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. P., legitymującą się uprawnieniami zawodowymi nr [...]. 29 listopada 2023 r. biegła potwierdziła aktualność sporządzonego operatu szacunkowego, zatem zachowuje on aktualność dla potrzeb niniejszej sprawy. Zgodzić się jednak należy z organem, że stwierdzone uchybienia nie pozwalają uczynić go wiarygodnym dowodem w sprawie na tym etapie postępowania. W myśl art. 13 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Według stanu z dnia wydania decyzji z.r.i.d. teren będący przedmiotem postępowania nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzone uchwałą nr 111/27/02 Rady Gminy T. z 20 grudnia 2002 r., powoływane dalej jako: "Studium". W ocenie Sądu twierdzenia organu II instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić przeznaczenia spornych działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] są prawidłowe i wymagają wyjaśnienia mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przedłożonym operacie działki oszacowano według przeznaczenia drogowego. W opisie nieruchomości (pkt 5.3 operatu) stwierdzono: "działka jest przeznaczona pod drogę publiczną". W przeznaczeniu nieruchomości (pkt 2 operatu) stwierdzono: "zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzone Uchwałą Nr 111/27/02 Rady Gminy T. z dnia 20 grudnia 2002r na dzień 14 grudnia 2017r działka ewidencyjna [...] i [...] położone były na terenie oznaczonym jako droga gminna, jednakże "brak granic na mapie powoduje, że przypisanie danej działce przeznaczenia może zawierać pewien margines błędu odpowiedni do skali mapy". Jednocześnie wskazano (pkt 2 operatu): "zgodnie ze studium nieruchomości położona była na terenach zainwestowanych i rozwojowych". Z akt sprawy wynika, że organy podjęły próbę wyjaśnienia powstałych na tle sporządzonego operatu wątpliwości dotyczących przeznaczenia działek, jednakże w ocenie Sądu ostatecznie kwestia ta nie została rozstrzygnięta. Pismem z 10 lipca 2018 r. Starostwo Powiatowe w Tomaszowie Mazowieckim poinformowało, że na dzień 14 grudnia 2017 r. "działki w Studium znajdują się na terenach oznaczonych jako droga gminna". W piśmie Wójta Gminy T. z 29 kwietnia 2024 r. wskazano: "wg stanu na dzień 14.12.17 r. działki znajdują się w obszarach zakwalifikowanych jako tereny zainwestowane i rozwojowe zgodnie z obowiązującym planem gminy", a w piśmie tego samego organu z 13 maja 2024 r. wskazano: "niewłaściwie przypisano położenie działek, nie wzięto pod uwagę przesunięcia skanu względem granic. Działki znajdują się w terenach zakwalifikowanych jako droga gminna". Jednocześnie przekazano wydruki map z systemu informacji przestrzennej Gminy T. z widocznym przesunięciem skanu Studium względem granic ewidencyjnych. Sąd zgadza się z organem, że zgromadzony materiał nie pozwala jednoznacznie i z wykluczeniem dowolności ustalić faktycznego przeznaczenia działek będących przedmiotem niniejszego postępowania w Studium, a powyższa kwestia w ocenie Sądu nie mogła zostać uzupełniona na etapie postępowania przed organem II instancji. Wojewoda Łódzki podjął co prawda działania w trybie art. 136 k.p.a. i zainicjował próbę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zwracając się o wyjaśnienia do Urzędu Gminy T., jednakże nie przyniosła ona jednoznacznych rezultatów. Wobec tego, że przeznaczenie działek stanowi podstawowe kryterium doboru nieruchomości podobnych przy wycenie działek przejętych pod drogi na podstawie u.z.r.i.d., a przeprowadzone postępowanie dowodowego pozostawiło istotne wątpliwości w tym zakresie, to organ w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornych działek i ustalenia wartości gruntu zgodnie z tym przeznaczeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, CBOSA). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu II instancji nie można również mieć pewności, że opis otoczenia, dostępność mediów, dojazd, czy analiza rynku uwzględniają stan na 14 grudnia 2017 r. (np. przedstawiona jest analiza instalacji techniczno-sanitarnych na 2021 r.). Sąd podziela stanowisko organu, że operat budzi uzasadnione wątpliwości w tym zakresie, albowiem w pkt 5.3 "opis nieruchomości" stwierdzono: "media dostępne w ulicy to sieci: wodociągowa, energetyczna i kanalizacyjna", co może sugerować, że biegła wzięła pod uwagę stan nieruchomości na 2021 r. Natomiast w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia stan nieruchomości przyjmuje się z dnia wydania decyzji z.r.i.d., a pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.). Zatem obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie jednocześnie wyjaśnienie czy stan nieruchomości opisany w operacie szacunkowym odnosi się do dnia wydania decyzji z.r.i.d., ewentualnie jaki był w tej dacie czy dotyczy innego okresu. Odnosząc się zaś do kwestii wielkości i kształtu działki jako kryterium podobieństwa porównywanych działek należy wskazać, że przy opracowywaniu operatu szacunkowego o doborze nieruchomości, które uznaje się za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania, decyduje rzeczoznawca. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, albowiem z art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Jeżeli zatem nieruchomości można ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3265/18, CBOSA). Ponadto należy także zauważyć, że wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w art 4 pkt 16 u.g.n. jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym ich wielkość bowiem nie stanowi cechy wpływającej na ich wartość. Wielkość działek przeznczonych pod budowę drogi jest bowiem wynikiem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Działki te zostają wydzielone na skutek tej decyzji, ergo – są w całości przeznaczone pod inwestycję drogową; kryterium wielkości wpływa na wartość tych nieruchomości, których wykorzystanie w konkretny sposób uzależnione jest od określonej powierzchni działki. Z kolei kryterium powierzchni nieruchomości mogłoby wpływać na jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny wtedy tylko, gdyby rzeczoznawca majątkowy uznał, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Zakres obowiązków rzeczoznawcy w tym zakresie ma jednak związek z jego wiedzą specjalną, co oznacza, że organy administracyjne oraz sądy administracyjne nie mają de lege lata jurysdykcji do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1181/19, CBOSA). W konsekwencji powyższych rozważań na tym etapie postępowania przedwczesne byłoby stwierdzenie, że parametry dobrane przez rzeczoznawcę zostały ustalone nieprawidłowo. Jednakże zaistniałe wątpliwości dotyczące wskazania wielkości i kształtu działki jako cech rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości powinny być wyjaśnione z rzeczoznawcą, który powinien uzasadnić taki dobór cech i wskazać, że wpływają one na podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny oraz wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności niewłaściwe oznaczenie stron postępowania, które uniemożliwiało zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania, a następnie zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego niezbędnego dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a jednocześnie przekraczający wynikające z art. 136 k.p.a. uprawnienia organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiały merytoryczne rozpatrzenie sprawy, co niewątpliwie obligowało Wojewodę Łódzkiego do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA). Skoro więc poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja Wojewody Łódzkiego kasująca decyzję organu pierwszej instancji dotyczącą konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania oraz nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości odpowiada wymogom art. 138 § 2 k.p.a., sprzeciw należało oddalić. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że wniosek o wymierzenie grzywny okazał się bezzasadny, albowiem działania organu nie noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Końcowo Sąd podkreśla, że wobec uchylenia decyzji organu I instancji, ponownie przeprowadzone postępowanie pozwoli na wyeliminowanie wszelkich nieprawidłowości wskazanych przez organ II instancji. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. abo