II SA/Łd 589/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi G.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę. A.B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia A z siedzibą w W., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] roku, nr [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Pismem z dnia 22 maja 2015 roku K. G. – przedstawiciel Stowarzyszenia A (dalej jako: "Stowarzyszenie") powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o możliwości popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu trzech zjazdów publicznych z drogi przy ul. A do działek nr ewid. 33/19, 33/18 i 33/23. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że zjazdy na działki nr 33/19, 33/18 i 33/22 zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę (nr [...] z dnia [...] października 2000 roku), co spowodowało objęcie ich odrębnym postępowaniem. W dniu 19 czerwca 2015 roku organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny w sprawie zjazdu na działkę nr ewid. 33/23 z drogi publicznej ul. A - działka nr ewid. 190 w W. - obr. 6, w wyniku których ustalono, iż tenże zjazd ma szerokość 6,50 m ÷ 15,80 m i głębokość od krawędzi jezdni do linii ogrodzenia 4,30 m. Zjazd został wykonany z kostki betonowej ze spadkiem w kierunku jezdni ul. A. Zgodnie z oświadczeniem M. P. – reprezentującego Gminę W., inwestorem budowy zjazdu, który powstał w 2010 roku jest Gmina W. Przedmiotowy zjazd powstał w ramach inwestycji budowy infrastruktury technicznej osiedla domków jednorodzinnych przy ul. B, ul. C, ul. A i ul. D w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2000 roku. Pismem z dnia 3 września 2015 roku organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy zjazdu na działkę nr 33/23 z drogi gminnej – ul. A w W. usytuowanego w granicy z działką nr 33/17 (naprzeciwko ul. A) bez zgłoszenia we właściwym organie. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] września 2015 roku, nr [...] nałożył na Gminę W. obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z budową zjazdu na działkę ewid. 33/23 z drogi gminnej - ul. A w W. oraz przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia: 1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, szkiców i rysunków obiektu, rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót, 2. projektu zagospodarowania terenu, 3. zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 16 października 2015 roku Burmistrz W., wypełniając obowiązek wskazany w powyższym postanowieniu złożył w organie wymagane dokumenty. Pismem z dnia 26 października 2015 roku organ poinformował Burmistrza W., iż przedłożone dokumenty nie wyczerpują nakazu ww. postanowienia oraz że nieuzupełnienie ich w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje kontynuowanie postępowania w trybie art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). W dniu 3 listopada 2015 roku Burmistrz W. złożył wymagane dokumenty. W dniu 23 listopada 2015 roku organ przeprowadził kontrolę przebudowy spornego zjazdu drogowego stwierdzając, że w dzienniku budowy nr [...] tom II widnieje wpis kierownika robót A. Ł. z dnia 31 października 2015 roku dotyczący wykonania przebudowy zjazdu publicznego na ww. działce z drogi gminnej oraz wpis inspektora nadzoru J. R. z dnia 6 listopada 2015 roku o potwierdzeniu wykonania przebudowy zjazdu zgodnie z projektem budowlanym. W tym samym dniu organ dokonał oględzin budowy zjazdu stwierdzając, że na ww. działce wykonano roboty budowlane polegające na poszerzeniu zjazdu do szerokości 8 m ÷ 17,3 m poprzez wykonanie opasek zjazdu o szerokości 1 m, przy czym opaski te są wykonane z kostki betonowej o innym kolorze. Wykonano również wyokrąglenie zjazdu łukiem kołowym na przecięciu krawędzi nawierzchni zjazdu i ul. A. Wzdłuż nawierzchni zjazdu ułożono krawężnik betonowy. Według oświadczenia M. P. – reprezentującego Gminę W. inwestorem przebudowy jest Firma A. Pismem z dnia 24 listopada 2015 roku K. G. poinformował, iż dokumentacja przedłożona przez Burmistrza W. jest niezgodna ze stanem faktycznym i została sfałszowana. Do pisma dołączono oświadczenie H. K. Pismem z dnia 25 listopada 2015 roku organ wezwał upoważnionego przedstawiciela Firmy A do przedłożenia oświadczenia kierownika budowy o zakresie robót wykonanych przy przebudowie zjazdu z potwierdzeniem wbudowania wyrobów budowlanych objętych stosownymi atestami i certyfikatami, w związku z brakiem ww. wpisów w dzienniku budowy. Pismem z dnia 2 grudnia 2015 roku T. G.– kierownik budowy, poinformował jak wyglądał przebieg przebudowy zjazdu oraz oświadczył, że zastosowane do budowy/przebudowy ww. zjazdu materiały objęte są stosownymi atestami i certyfikatami dopuszczającymi ich stosowanie w budownictwie. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 roku K. zwrócił się do organu z wnioskiem o wykluczenie z postępowania dokumentacji powykonawczej zjazdu z oceną techniczną Firmy B 1 ze względu na uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 270 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1137 ze zm., dalej jako: "K.k."). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 roku, nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. – na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego – ustalił dla Gminy W. opłatę legalizacyjną zjazdu na działkę nr 33/23 z drogi gminnej - ul. A w W. zrealizowanego w obrębie granicy z działką nr 33/17 (naprzeciwko ulicy A) bez dokonania zgłoszenia we właściwym organie, w wysokości 2.500 zł. Kwestionując powyższe postanowienie K.G. – przedstawiciel Stowarzyszenia A wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania, a następnie wydanie pozwoleń w oparciu o błędną kwalifikacje prawną tj. art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Podniósł także, że naruszono art. 50 Prawa budowlanego poprzez wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w stosunku do zjazdu pomimo ustalenia, że były prowadzone prace wbrew nałożeniu obowiązku wstrzymania robót budowlanych. Ponadto, zarzucił organowi stopnia powiatowego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez brak wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz naruszenie przepisów oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu dowodów, na których oparł się organ i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w szczególności w zakresie, w jakim organ ustalił zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu ww. zażalenia, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organ powiatowy przedmiotem postępowania uczynił samowolnie wybudowany zjazd na działkę o nr ewid. 33/23, który następnie został przebudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...]. Dalej organ zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Następnie organ zaznaczył, że w dniu 22 maja 2015 roku do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo informujące o możliwości popełnienia samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu trzech zjazdów publicznych z drogi przy ul. A w tym m.in. zjazdu na działkę nr ewid. 33/23. Natomiast w dniu 19 czerwca 2015 roku organ przeprowadził oględziny zjazdów do działek nr ewid. 33/19, 33/18 oraz zjazdu 33/23. Sięgając do treści art. 61 § 3 K.p.a. organ wojewódzki stwierdził, że sprawa została wszczęta przed dniem 28 czerwca 2015 roku, zatem będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Następnie, cytując art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego organ podkreślił, iż na budowę zjazdu z drogi gminnej należało uzyskać pozwolenie na budowę. Tymczasem, organ powiatowy stwierdził, że budowa zjazdu została wykonana bez zgłoszenia we właściwym organie, które obowiązuje w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z nowym brzemieniem art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił tym samym stanowiska organu stopnia powiatowego, dotyczącego możliwości legalizacji zjazdu w trybie art. 49b Prawa budowlanego, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obiektów budowlanych, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu wojewódzkiego prowadząc postępowanie w sprawie organ stopnia powiatowego winien zastosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku, a zatem prowadzić postępowanie legalizacyjne odnośnie budowy zjazdu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy winien ustalić charakter przedmiotowego zjazdu, gdyż w przedłożonych aktach sprawy oraz w przedłożonych ocenach technicznych naprzemiennie używane jest określenie "zjazd publiczny", "zjazd indywidualny" czy też "zjazd drogowy". Wzbudza to uzasadnione wątpliwości co do przeznaczenia zjazdu, tym bardziej, iż zjazd powstał w ramach inwestycji i budowy infrastruktury technicznej osiedla domków jednorodzinnych przy ul. B, ul. C, ul. A i ul. D w W. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie służy natomiast jako zjazd do obsługi nieruchomości, na której prowadzona jest działalność gospodarcza C oraz Firmy A. Organ podzielił również zarzut K. co do braku uzasadnienia przez organ stopnia powiatowego kwestii zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu odwoławczego, postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną, co uzasadniało jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze Gmina W., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki ustawowe art. 138 § 2 K.p.a. pozwalające na uchylenie decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia jedynie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1, art. 29, art. 49b oraz art. 50 Prawa budowlanego oraz przepisów przejściowych poprzez ich niezastosowanie, co nie uprawniało organu do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Nie doszło, jej zdaniem, do naruszenia art. 77 i art. 7 K.p.a., gdyż organ powiatowy w sposób należyty przeprowadził postępowanie dowodowe. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 roku, sygn. II SA/Łd 516/16, oddalił skargę Gminy W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...]. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 roku, sygn. II OSK 1981/17, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy W. uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 560 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2) W motywach rozstrzygnięcia wskazał na konieczność zbadania przesłanek dopuszczalności Stowarzyszenia A jako uczestnika postepowania na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie dostrzec wypada, iż sprawa przedmiotowa była już przedmiotem uwagi Sądu, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 roku, sygn. akt: II SA/Łd 516/16, oddalił skargę Gminy W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy W., wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 roku, sygn. akt: II OSK 1981/17, uchylił powyższy wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. W obliczu tego, sięgając do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") należy podkreślić, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego skład orzekający dokonał oceny czy Stowarzyszeniu A z siedzibą w W. przysługuje przymiot strony postępowania. W konsekwencji uznania, że Stowarzyszeniu takowy przymiot przysługuje, Sąd dokonał ponownej merytorycznej analizy skargi uznając, nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie dotyczyło legalizacji budowy przez Gminę W. zjazdu z drogi. Niewątpliwie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie zostało zainicjowane pismem Stowarzyszenia A z siedzibą w W. To samo Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, które to zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uczynił przedmiotem merytorycznej analizy w wyniku której uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia i uwzględniając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd dostrzegł, iż Stowarzyszenie A. jest ruchem społecznym (non-profit) którego celem jest poprawa jakości życia mieszkańców miasta i gminy W.. Cele Stowarzyszenia zostały określone w § 4 regulaminu i jest wśród nich m.in. wspieranie wszechstronnego i zrównoważonego rozwoju: społecznego, kulturalnego i gospodarczego (pkt 1), ale i poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym (pkt 4). Stowarzyszenie, jak wynika z § 6 rozporządzenia, realizuje swoje cele poprzez m.in. występowanie z wnioskami i opiniami do właściwych organów administracji (pkt 4). Z zacytowanych zapisów regulaminu Stowarzyszenia wynika, że celem działania jest m.in. poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wspomniany cel Stowarzyszenie może realizować m.in. poprzez występowanie z wnioskami do właściwych organów administracji. Lektura akt administracyjnych pozwala dostrzec, iż Stowarzyszenie w skierowanym do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego piśmie z dnia 7 listopada 2015 roku wskazało na wadliwe umiejscowienie zjazdu, który znajdując się na skrzyżowaniu dróg równorzędnych nie spełnia wymagań w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (brak zapewnienia odpowiedniej widoczności). Tak ulokowany zjazd będzie wadliwie traktowany jako element skrzyżowania, a nie zjazd. Z tych powodów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie ocenił, że Stowarzyszeniu przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem kwestia bezpieczeństwa w ruchu drogowym należy do statutowych celów Stowarzyszenia, a występowanie z wnioskami do właściwych organów administracji to jedna z metod jego działania. W efekcie Stowarzyszenie – zdaniem składu orzekającego – było uprawnione do złożenia zażalenia. Niesporna jest także, zdaniem Sądu, legitymacja K. G. do działania w imieniu Stowarzyszenia. Z przedłożonych do sprawy dokumentów, w tym pełnomocnictwa wynika, iż K.G. jest umocowany do reprezentowania Stowarzyszenia we wszystkich sprawach, wynikających z jego statutowej działalności. W dalszej kolejności wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). W oparciu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., który po analizie akt sprawy i uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, potraktował sytuację skarżącej Gminy, jako nie wyjaśnioną należycie. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne, naruszało przepisy prawa materialnego, jak i zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowy zjazd na działkę nr ewid. 33/23 z ul. A w W. zrealizowany został przez Gminę W. w roku 2010. Powyższe ustalenie faktyczne jest niesporne w sprawie i wynika zarówno z twierdzeń samej skarżącej, jak i organów administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej samowoli wszczęte zaś zostało na skutek pisma Stowarzyszenia A z dnia 22 maja 2015 roku. Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z dnia 3 września 2015 roku. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku, sygn. II OSK 1257/05 oraz wyroki WSA: w Opolu z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. II SA/Op 64/12; we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2010 roku, sygn. II SA/Wr 477/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się jednak, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia pierwszej czynności w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 roku, sygn. II OSK 2706/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 roku, sygn. IV SA/Po 878/16 oraz B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005 rok, str. 352). Jak natomiast wynika z akt sprawy, pierwsze czynności wobec stron Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął w czerwcu 2015 roku – pismem z dnia 2 czerwca 2015 roku zawiadomił strony o planowanej kontroli m.in. zjazdu na działkę nr ewid. 33/23, a w dniu 19 czerwca 2015 roku przeprowadził oględziny tego miejsca. Mając powyższe okoliczności na względzie przyznać przyjdzie rację organowi drugiej instancji, że skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, tj. 28 czerwca 2015 roku, to w sprawie będą miały zastosowanie przepisy tej ustawy, w tym przede wszystkim art. 6 ust. 1, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, czy też art. 6 ust. 3, który odnosi się do stawek opłat legalizacyjnych w tych sprawach. Podkreślenia w tym miejscu wymaga ponadto, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 roku, sygn. II OSK 1974/10). Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 roku, sygn. II OPS 2/13). Z treści zarówno art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, jak i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (na co wskazuje użycie czasu przeszłego i sformułowania, iż regulacje te dotyczą obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, względnie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1), a inaczej przesłanki likwidacji samowoli, które wskazują, że rozbiórkę można orzec jeżeli inwestycja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Redakcja tych przesłanek wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Ustalenia czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy co za tym idzie dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnieć należy, iż zasadą w polskim prawie budowlanym było i jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Stąd też przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego jako dotyczące wyjątków od zasady generalnej interpretować należy ściśle i nie jest dopuszczalne dokonywanie rozszerzającej ich wykładni. Pamiętać przy tym trzeba, iż to art. 29 Prawa budowlanego określa budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 Prawa budowlanego w stosunku do niektórych rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia. Warto zaznaczyć, że przepisy art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2010 roku, a więc w okresie realizacji inwestycji, nie odnosiły się do tego rodzaju inwestycji, jaką jest zjazd drogowy. W kontekście przywołanej już zasady generalnej, zgodnie z którą o ile ustawa nie stanowi inaczej wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, oczywistym jawi się, że realizacja przedmiotowego zajazdu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Rację przyjdzie zatem przyznać organowi odwoławczemu, że skoro istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to niewłaściwym był przyjęty przez organ powiatowy tryb postępowania naprawczego określonego w art. 49b Prawa budowlanego. W przepisie art. 49b Prawa budowlanego jest bowiem uregulowane postępowanie naprawcze prowadzone w stosunku do obiektów zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, skoro przedmiotowy obiekt jako wymagający w czasie jego realizacji uzyskania pozwolenia na budowę zrealizowany został bez takowego pozwolenia. Już tylko powyższa okoliczność samodzielnie uzasadniała uchylenie postanowienia organu powiatowego jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Błędne określenie przez organ podstawy prawnej prowadzonego postępowania legalizacyjnego miało bowiem ten skutek, iż nie zastosował on w sprawie właściwych przepisów, co mogło mieć niewątpliwie wpływ na dalszy tok postępowania w sprawie. Wskazać też należy, że organ powiatowy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej, w sprawie brak jest wyjaśnienia podstawowych kwestii pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego próżno bowiem poszukiwać już samej kwalifikacji wykonanych w 2010 roku robót budowlanych. Warto przypomnieć, że przedmiotem regulacji ustawowej są jedynie obiekty budowlane, a zatem wszelkie formy tych obiektów muszą mieścić się w definicji określonej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, słusznie wskazuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że ustalenia wymaga także charakter spornego zjazdu. W aktach administracyjnych sprawy pojawia się zarówno pojęcie zjazdu publicznego, indywidualnego, jak i drogowego. Ustalenie to jest z kolei istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania procedury legalizacji zjazdu tj. chociażby oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Przykładowo można powołać przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które w § 78 i § 79 tego rozporządzenia dla zjazdów publicznych i indywidualnych przewidują zupełnie inne wymagania co do ich charakterystycznych parametrów. W aktach administracyjnych brakuje ponadto decyzji nr [...] z dnia [...] października 2000 roku dotyczącej realizacji inwestycji pn. Budowa infrastruktury technicznej Osiedla Domków Jednorodzinnych przy ul. B, C, A, i ul. D w W.. Sąd nie miał tym samym możliwości skontrolowania stwierdzenia przez organy administracji, że lokalizacja zjazdu na działce nr ewid. 33/23 nie była objęta ustaleniami wspomnianej decyzji. Co prawda jest to okoliczność niesporna między stronami, a brak tego dokumentu wobec prawidłowego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji nie wpływa w chwili obecnej na wynik sprawy, to jednak dokument ten winien znajdować się w aktach administracyjnych sprawy, które w całości podlegają kontroli zarówno organu odwoławczego, jak i sądu administracyjnego. Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Brak dostatecznie zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz nieprawidłowo zastosowany tryb postępowania legalizacyjnego nie dawały organowi pierwszej instancji podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nadto w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. otrzymawszy zażalenie Stowarzyszenia, nie dokonał analizy czy wspomniane Stowarzyszenie ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie, a zatem czy wniesione przez nie zażalenie może być przedmiotem merytorycznej analizy. Działanie takie narusza przepis art. 141 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien ponownie rozpoznać zażalenie poczynając od dokonania oceny, czy Stowarzyszenie ma przymiot strony w postępowaniu, a zatem czy może skutecznie wnieść zażalenie. W razie uznania, iż Stowarzyszenie takowego przymiotu nie posiada, organ powinien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu. dc